Le gouvernement a souhaité que soit améliorée l'offre de logements locatifs en milieu rural, le projet de loi prévoit plusieurs dispositifs fiscaux d'incitation à l'investissement en matière immobilière. Pour relancer l'activité et attirer de nouvelles populations, il est en effet indispensable de stimuler tant la construction de logements neufs que l'amélioration de l'habitat existant.

L’aide à la décision, en matière d’opérations à soutenir. La programmation des crédits est préparée, dès que sont exploitables les retours d’expérience des événements de l’année précédente, de sorte que le projet de répartition des crédits est présenté par le ministère chargé du budget avant la fin du premier trimestre. A partir du moment où les crédits sont disponibles sur le budget du ministère de l’agriculture et de la pêche, les délégations sont réalisées dans les meilleurs délais possibles. Des consignes seront données aux services déconcentrés de toujours engager comptablement les opérations retenues pendant l’année même de leur approbation. Les contraintes de complémentarité des crédits de prévention de l’État avec ceux des collectivités territoriales seront assouplies, sans pour autant renoncer au principe du croisement lui-même, qui exprime la volonté des collectivités, largement vérifiée, de s’engager dans la prévention des incendies de forêt. Ce croisement sera contrôlé globalement au niveau de chaque programme régional ou départemental. Toutefois, il n’est pas nécessaire de rechercher systématiquement un financement croisé pour chacun des projets retenus. A titre d’exemple, des axes d’intervention aussi vastes que l’équipement et l’aménagement, ainsi que la surveillance des massifs forestiers, peuvent permettre aux différents partenaires bailleurs de fonds d’identifier des domaines préférentiels d’intervention complémentaires les uns avec les autres, sous réserve de cohérence avec les orientations du plan départemental de protection de la forêt contre l’incendie. Les opérations qui n’auront fait l’objet d’aucun début d’exécution, deux années après leur approbation, seront annulées de plein droit et les crédits correspondants seront remis à la disposition du préfet de la zone de défense Sud, qui dispose de la faculté d’en assurer la reprogrammation immédiate à l’intérieur d’un même chapitre budgétaire. Il est, à cet égard, possible d’éviter le recours à cette solution extrême, dans la mesure où les services déconcentrés ont la possibilité, à tout moment, de proposer des ajustements de programmation au préfet de zone. Cette possibilité permet la valorisation de crédits accidentellement libérés et leur affectation à d’autres opérations présentant un caractère d’urgence. LE CONSERVATOIRE DE LA FORÊT MÉDITERRANÉENNE 601 La situation des équipements Le Conservatoire a permis, depuis 1987, la création d’équipements de terrain parfois excédentaires. Il convient donc d’en vérifier la finalité et la pertinence stratégique puis de rechercher la pérennité de ceux qui sont à maintenir. Cette sélection des équipements continuera d’être opérée à partir du guide de normalisation édité en 1997 sous l’autorité du préfet de zone. Leur maintenance régulière sera facilitée par l’existence, dans chaque département, d’un système d’information géographique dont les données exploitées par les services en charge de la prévention sont échangeables entre eux dans le cadre d’accords écrits. La question du statut juridique des équipements de prévention qui ne sont pas installés sur des terrains publics ou soumis au régime forestier demeure une priorité. Les solutions à mettre en œuvre sont complexes et doivent s’appuyer préalablement sur l’identification cadastrale précise des objets à préserver. Compte tenu de la vocation du Conservatoire de soutenir les actions difficiles à financer à partir des lignes budgétaires classiques du budget de l’État, la clarification et la protection du statut des équipements de prévention, et tout particulièrement celles des pistes de première catégorie au sens du guide zonal de normalisation, seront prioritairement aidées. Les modifications apportées au code forestier dans ce domaine par le projet de loi d’orientation sur la forêt, adopté en première lecture à l’Assemblée nationale, sont de nature à lever certains obstacles rencontrés. La servitude de passage et d’aménagement, instaurée par l’article L.321-5-1 du code forestier, sera renforcée et précisée sur plusieurs points. Il sera désormais indiqué à qui profite la servitude. L’objet de la servitude ne portera plus seulement sur la continuité des voies de défense contre l’incendie mais concernera également la pérennité des itinéraires. La servitude s’étendra également à l’établissement, des équipements de protection et de surveillance (coupures de combustibles, points d’eau, vigies). Enfin, son assiette sera élargie pour tenir compte de l’évolution des gabarits des engins de lutte. La prise en compte des actions de prévention dans l’aménagement du territoire La déprise agricole observée a pour effet l’émergence d’une continuité spatiale entre les massifs forestiers, favorisant les risques  602 de grands incendies difficiles à combattre en raison de facteurs propices à la propagation du feu. Les moyens du conservatoire ne permettent pas, à eux seuls, d’inverser une tendance qui résulte d’un fait de société s’accompagnant d’effets sur l’occupation et la mise en valeur de l’espace. Il est pour autant nécessaire d’identifier toutes les actions susceptibles d’entraver cette extension des friches, que ce soit par un cloisonnement stratégique bien raisonné des massifs forestiers ou par la remise en valeur d’espaces temporairement abandonnés grâce à des opérations de brûlage dirigé, suivies d’une remise en exploitation agricole ou pastorale. Les financements nécessaires doivent prioritairement mobiliser les moyens classiques de la politique agricole (aides des organisations communes de marché, aides agri-environnementales et contrats territoriaux d’exploitation…). Si cela apparaît stratégiquement justifié, ils seront combinés avec un soutien ponctuel du Conservatoire dans le cadre de ses règles d’éligibilité. Pour ce qui concerne la gestion spatiale des interfaces forêturbanisme, la circulaire interministérielle du 28 septembre 1998 a invité les préfets de département à engager la réalisation de plans de prévention des risques naturels prévisibles d’incendies de forêt (PPRif). Elle annonçait, à cet effet, la mise à leur disposition d’un guide méthodologique spécifique. La mise au point plus difficile que prévue de ce document, qui se traduira par sa diffusion prochaine, est l’une des raisons du retard pris par la plupart des départements dans l’engagement de la procédure. Le ministère de l’agriculture et de la pêche est par ailleurs totalement convaincu de la nécessité et de l’urgence à développer la cartographie réglementaire du risque de feux de forêt. La circulaire conjointe du ministère de l’agriculture et de la pêche et du ministère de l’aménagement du territoire et de l’environnement du 2 juillet 1999 relative au concours du Conservatoire pour l’élaboration des PPRif traduit la volonté de mettre en œuvre de façon raisonnée des plans de prévention pour les communes qui le justifient. Le financement par le Conservatoire d’atlas départementaux des zones exposées à l’aléa feux de forêt exprime explicitement cette orientation. Le ministère de l’agriculture et de la pêche, en étroite relation avec le préfet de zone, veillera à ce que les 15 départements de la zone soient couverts par ces atlas départementaux au plus tard au titre de la programmation 2001 du Conservatoire. LE CONSERVATOIRE DE LA FORÊT MÉDITERRANÉENNE 603 La procédure du débroussaillement obligatoire L’expérience du préfinancement, sur les crédits du Conservatoire, de la procédure du débroussaillement obligatoire démontre que l’application des textes qui régissent cette obligation doit être largement déléguée au plan local, le préfet appuyant les prérogatives dont disposent aujourd’hui les maires. La mise en œuvre efficace du dispositif dépend, tout d’abord, de la connaissance précise des points noirs ou « poudrières » et, plus généralement, des zones d’habitat exposées au risque. Elle repose ensuite, sur l’information et sur la sensibilisation des propriétaires, et enfin sur la sanction des manquements à la loi. Les forces de police et de gendarmerie peuvent, à cet effet, recevoir le concours des patrouilles forestières de surveillance qui ont le devoir d’entretenir des contacts étroits avec les populations riveraines des massifs boisés. Le mandat de ces patrouilles forestières pourra, dans ce cadre, être prolongé au-delà de la période de surveillance à haut risque et intégrer des missions spécialisées dans l’identification des bassins d’habitat particulièrement exposés au risque d’incendie. Le contact avec les propriétaires ainsi que le constat des infractions devra persister après les campagnes de sensibilisation. Par ailleurs, les modifications apportées au code forestier par le projet de loi d’orientation sur la forêt, visent prioritairement à améliorer la mise en œuvre du débroussaillement obligatoire. Il est recherché une plus grande cohérence et une plus grande synergie des obligations sur les espaces où les risques sont les plus forts, quitte à limiter ceux-ci en les définissant mieux. Ces nouvelles dispositions s’accompagnent d’une clarification du rôle des autorités publiques vis-à-vis du risque d’incendie de forêts afin qu’il soit davantage pris en compte. Les modifications législatives prévoient, en particulier, une meilleure désignation des espaces auxquels les obligations s’appliquent, une clarification des pouvoirs respectifs du préfet et du maire, une articulation plus complète entre les dispositions du code forestier et celles des PPRif. Ces modifications servent également à faciliter les interventions des communes ou de leurs groupements, tant dans les équipements de protection de massifs boisés (éligibilité au fonds de compensation de la taxe sur la valeur ajoutée) que dans la réalisation du débroussaillement de protection des habitations et des installations (habilitation à effectuer ou à faire réaliser les travaux).  604 Réponse de la Ministre de l’Aménagement du territoire et de l’environnement Les conclusions du rapport public annuel de la , en ce qui concerne le conservatoire de la forêt méditerranéenne (CFM), relèvent le désengagement progressif de l’État dans le conservatoire, des retards dans la répartition, la mise en place et l’utilisation des crédits, l’absence d’entretien des équipements créés, la nécessité de prendre en compte la prévention des incendies de forêts dans l’aménagement du territoire et l’absence d’évaluation des actions du conservatoire. La Défense des forêts contre l’incendie (DFCI) ainsi que la programmation et la gestion de la ligne budgétaire correspondante étant sous la responsabilité du ministre de l’agriculture et de la pêche, je concentrerai ma réponse sur les deux derniers points. Prise en compte du risque dans l’aménagement du territoire Je partage largement l’avis de la Cour sur la nécessité d’accélérer la prise en compte du risque incendies de forêts dans l’aménagement du territoire, face, d’une part à la déprise agricole et donc à l’extension des surfaces forestières et, d’autre part, à l’augmentation de la pression d’urbanisation et au mitage progressif des massifs de ces régions. Pour ce faire l’outil à privilégier est le Plan de prévention des risques (PPR). Le premier PPR incendies de forêts a été approuvé sur la commune d’Auribeau-sur-Siagne en avril 2000. Mes services ont coordonné la rédaction d’un « guide méthodologique pour la réalisation des PPR incendies de forêts » en relation avec le ministère chargé de l’agriculture, le ministère chargé de l’équipement ainsi que le ministère de l’intérieur. Ce guide est en cours de publication. Actuellement, des PPR incendies de forêts ont été prescrits et sont en voie de réalisation sur 105 communes. La programmation du développement des PPR à 5 ans prévoit que 150 communes seront couvertes par un PPR incendies de forêts à l’horizon 2003 et près de 400 communes à l’horizon 2005. LE CONSERVATOIRE DE LA FORÊT MÉDITERRANÉENNE 605 Evaluation de l’action du conservatoire de la forêt méditerranéenne Cette évaluation me semble nécessaire et je demande à mes services de se rapprocher de ceux du ministre chargé de l’agriculture afin de préparer une évaluation conjointe des actions du conservatoire. Il est en effet important de resituer l’évaluation des actions de Défense des forêts contre l’incendie (DFCI) menées via le CFM dans la perspective plus large de la politique de prévention du risque incendies de forêts dans son ensemble. 2 L’entretien du réseau routier national Emprunté quotidiennement par la majorité des usagers de la route, le réseau routier national non concédé, constitué de quelque 31 000 km de routes nationales et de 21 000 ouvrages d’art, est entretenu, sous la responsabilité de la direction des routes du ministère de l’équipement, des transports et du logement, par les 100 directions départementales de l’équipement (DDE), pour un coût supérieur à 3,5 MdF (533,57 millions d’euros) en 1999. La Cour a décidé d’examiner la politique d’entretien routier, dont elle avait déjà constaté les carences, à l’occasion de ses rapports publics antérieurs consacrés aux infrastructures routières. Elle a mené une enquête sur pièces et sur place, auprès de l’administration centrale et de seize DDE134, représentant avec près de 20 % du linéaire total du réseau, un ensemble varié et significatif. Les résultats de ce contrôle révèlent que l’entretien du patrimoine routier n’a jamais fait l’objet d’une politique définie par un texte stratégique et qu’au demeurant l’arbitrage public entre les investissements en voies nouvelles et la maintenance de l’existant s’est opéré au détriment de cette dernière. Les conséquences, sur l’état du réseau et des équipements, sont pour le moins inquiétantes, le risque futur pour les finances publiques s’en trouvant accru. De surcroît, la définition et la mise en œuvre d’une politique cohérente de l’entretien et de l’exploitation de la route rencontrent des obstacles. Ainsi, l’action de l’État n’est pas suffisamment coordonnée avec celle des départements à l’action desquels, dans le domaine de la voirie routière, la Cour a consacré en 1998 un rapport 134 Corrèze, Côtes d’Armor, Creuse, Finistère, Gironde, Guadeloupe, Ille-et-Vilaine, Isère, Morbihan, Nièvre, Nord, Réunion, Seine-Saint-Denis, Val de Marne et Var. L’ENTRETIEN DU RÉSEAU ROUTIER NATIONAL 607 particulier. En outre, au sein du ministère de l’équipement, des transports et du logement, la direction des routes et la direction de la sécurité et de la circulation routières mènent parfois des opérations divergentes. Le budget de l’entretien routier est lui-même mal structuré tandis que les besoins restent insuffisamment précisés. Enfin, les moyens financiers consacrés à l’entretien routier ne suffisent pas pour éviter la dégradation du patrimoine tandis que les effectifs chargés de ce service public régressent et que s’avère la vétusté des équipements immobiliers. L’enquête de la Cour souligne la nécessité d’une réflexion globale sur la politique d’entretien routier afin que soit déterminée une stratégie publique à la hauteur d’enjeux qui concernent non seulement la sauvegarde du patrimoine de l’État mais avant tout la sécurité et le confort des usagers de la route. Le réseau routier national géré directement par l’État, constitué au 1er janvier 1999 de 28 749 km de routes nationales et de 2 268 km d’autoroutes non concédées, soit un linéaire total de 31 017 km, comportant plus de 21 500 ouvrages d’art, représente un patrimoine d’une valeur estimée en 1998 à 810 MdF par le ministère de l’équipement, des transports et du logement. Ce réseau, qui irrigue l’ensemble du territoire national, comprend des axes routiers parmi les plus empruntés par les usagers de la route : RN 4 vers l’Est, RN 7 vers le Sud, RN 20 vers le Sudouest, par exemple. L’entretien de ce patrimoine et son exploitation ont toujours été une des missions essentielles du ministère chargé de l’équipement et de ses services déconcentrés. Cette tâche est assurée par la direction des routes et la direction de la sécurité et de la circulation routières ainsi qu’au plan local, par les directions départementales de l’équipement (DDE), dont les 1 300 subdivisions et les 4 000 centres d’exploitation sont répartis sur l’ensemble du territoire. La figure symbolique du « cantonnier » a longtemps représenté l’expression la plus visible de ce service public, qui est d’assurer l’entretien et la réparation des chaussées et des ouvrages d’art, le traitement des dépendances (fauchage des accotements, nettoyage des  608 bas-côtés, curage des fossés), la maintenance des équipements (éclairage des tunnels) mais aussi l’exploitation du réseau (viabilité hivernale, interventions sur accident). La fonction « entretien du patrimoine » est ainsi une composante fondamentale de la politique routière de l’État dont l’investissement, c’est à dire la construction de voies nouvelles, représente une autre action essentielle. Or, à l’occasion de plusieurs de ses contrôles, la Cour a constaté que depuis de nombreuses années, la priorité a été donnée au développement du réseau au détriment de sa maintenance. La juridiction a fait ce constat à l’occasion de ses deux rapports publics particuliers sur « la politique routière et autoroutière : évaluation de la gestion du réseau national » (1992) et « la politique autoroutière française » (1999). En 1992, la Cour relevait que la priorité donnée, conformément aux schémas directeurs, à la création d’infrastructures de rase campagne sous la forme de concessions ou de liaisons retenues dans les contrats de Plan État-régions avait conduit à négliger l’entretien du réseau non concédé. Elle constatait le caractère limité des capacités d’action du budget de l’entretien dans un contexte de complexité croissante des interventions et soulignait enfin que l’évolution insuffisante des dotations conduisait inéluctablement à une diminution des services offerts aux usagers et à la détérioration du patrimoine routier national. Le rapport de 1999 rappelait que « compte tenu des priorités accordées à l’investissement, l’effort accompli pour entretenir le réseau national non concédé a été particulièrement affecté depuis 1988». Il constatait cependant un infléchissement très récent de la politique routière en faveur d’une meilleure prise en compte de l’entretien du réseau. I. – La priorité donnée aux investissements sur la maintenance du patrimoine A. – L’insuffisante prise en compte de l’entretien 1°) L’entretien du réseau routier national ne fait l’objet d’aucun document qui définisse une politique en ce domaine. L’ENTRETIEN DU RÉSEAU ROUTIER NATIONAL 609 Le texte de référence en matière routière, dénommé « schéma directeur routier national », prévu par un décret du 17 juillet 1984 et approuvé par un décret du 1er avril 1992, est en pratique un schéma de développement des routes nationales hors agglomération. Il ne comporte que quelques éléments en forme de voeux sur la rénovation, l’entretien et l’exploitation bien que le décret du 17 juillet précité dispose que « les caractéristiques et conditions essentielles de fonctionnement des infrastructures » doivent figurer, entre autres, dans les schémas directeurs d’infrastructures (Titre III, article 16 ). Alors qu’une stratégie d’entretien est nécessairement liée à une vision de long terme, fondée sur la définition d’objectifs clairs, l’action en matière d’entretien routier n’est précisée que par de simples circulaires ministérielles annuelles, reposant sur un mode spécifique de classement des routes qui distingue dans l’ordre décroissant du trafic, les voies rapides urbaines (VRU), les voies à caractère autoroutier (VCA), les grandes liaisons d’aménagement du territoire (GLAT), les routes nationales de liaison (RNL) et les routes nationales ordinaires (RNO). Les dotations budgétaires sont ensuite déduites de ce classement. Elles sont le résultat d’un arbitrage entre un niveau d’entretien optimum, dit « souhaitable » et les disponibilités budgétaires qui déterminent un niveau « possible ». Ce dernier est égal ou proche du niveau « souhaitable » pour les voies rapides urbaines et voies à caractère autoroutier soit environ 4 000 km de linéaire, c’est à dire 15 % du réseau, mais reste très éloigné de l’optimum pour les routes nationales de liaison et les routes nationales ordinaires qui représentent près de 21 500 km de linéaire, soit environ 70 % du réseau. L’enveloppe de crédits d’entretien de chaque DDE est ensuite déterminée en fonction des types de routes nationales existant dans le département. Elle résulte de la multiplication de la dotation en francs au mètre carré par le linéaire total de chaque catégorie. Les circulaires annuelles, qui sont le moyen de pilotage des ressources allouées aux DDE, ne se fondent donc pas sur les besoins réels en entretien. 2°) Les projets d’infrastructures nouvelles omettent de prendre en considération les besoins financiers relatifs à l’entretien. Les méthodes d’évaluation, utilisées comme outils d’aide à la décision d’investissement, telles qu’elles ont été prévues par une  610 circulaire ministérielle du 20 octobre 1998, ne constituent qu’un cadre de présentation théorique. Elles ne tiennent compte des dépenses d’entretien et d’exploitation qu’à travers des moyennes et non selon l’estimation des dépenses propres à chaque projet. Elles distinguent les dépenses d’entretien courant de celles de renouvellement et font apparaître, au titre du coût global de l’investissement, un montant qui ne comprend pas les premières. Parce qu’ils développent des scénarios plutôt qu’une prévision réaliste des dépenses, ces modes de calcul ne peuvent aider les DDE à établir, au vu d’un projet donné, leur besoin supplémentaire en entretien. 3°) Les textes relatifs à l’élaboration et à l’instruction des dossiers d’investissement prévoient que l’entretien sera pris en compte dans la phase d’avant-projet sommaire (APS), l’impact des choix de conception sur les moyens en entretien étant explicité. Au stade dit des études de projet, consécutives à la déclaration d’utilité publique, le « sous-dossier entretien », établi avec le responsable de la gestion des routes de la DDE, devrait préciser les points à considérer dans la maintenance et le coût des diverses interventions. En fait, la Cour a constaté à plusieurs reprises lors de ses contrôles sur place que les dossiers d’APS ne contenaient pas de dossiers d’entretien ou qu’ils se bornaient à chiffrer les disponibilités financières. De même, les projets de définition générale sont très insuffisants : au plus y trouve-t-on un rapide survol des équipements prévisibles sans valorisation ni approche du besoin ultérieur, les seuls coûts kilométriques évoqués étant ceux de la dotation budgétaire théorique, calculée sur la base des circulaires annuelles de la direction des routes. 4°) Contrairement au dispositif prévu, les services chargés de l’entretien, au demeurant considérés comme peu prestigieux au sein des DDE, ne sont pas associés à l’élaboration des décisions d’investissement dont ils découvrent parfois le coût en entretien lors de la mise en service. Le défaut de dialogue entre les services chargés de l’entretien et ceux qui se consacrent aux infrastructures nouvelles est encore aggravé par la localisation de ces derniers à proximité des chantiers de construction éloignés du siège de la DDE. 5°) Les contrats de plan ne prennent en compte l’entretien routier que de façon limitée : dans la cadre du XIème Plan, seuls les L’ENTRETIEN DU RÉSEAU ROUTIER NATIONAL 611 aménagements de sécurité ont été cofinancés dans certaines régions. La question de l’extension des contrats de plan aux actions d’entretien lourd n’est quasiment pas traitée alors que, pour un réseau arrivé à maturité, l’entretien a une importance au moins aussi grande que l’investissement. 6°) Les moyens financiers consacrés à l’entretien se sont réduits de 1988 à 1997. Après avoir baissé de 29 % jusqu’en 1992, les crédits programmés en 1997 soit 3,2 MdF pour l’agrégat « entretien » représentaient encore un montant inférieur de 17 % à celui de 1988. Pendant la même période, les surfaces à entretenir ont augmenté de 11 % et le trafic s’est accru de 22 % ce qui, s’agissant de la circulation des poids lourds, comporte des conséquences dommageables pour les chaussées. Évolution du trafic, des surfaces et des moyens financiers en pourcentage entre 1988 et 1997 1988 1997 Trafic (+22%) Surfaces (+11%) 100 Moyens financiers (-17%)  612 Cette évolution traduit une priorité donnée aux investissements par rapport à la maintenance du patrimoine routier : en 1988, l’entretien représentait 28,2 % du budget « routes » exécuté contre 20,2 % en 1997. Les ressources destinées à financer les actions d’entretien lourd, réhabilitations et renforcements, se sont notamment taries. En francs valeur 1997, la décroissance des dotations par rapport à 1988 est de 11,4% pour l’entretien courant, de 3,1 % pour le renforcement des ouvrages d’art mais de 79,2 % pour les réhabilitations et les renforcements des chaussées. La Cour a néanmoins observé une inflexion positive des moyens consacrés à l’entretien routier dans les lois de finances pour 1998, 1999 et 2000. Mais cet infléchissement ne compense pas pourtant les insuffisances du passé. Les prémices d’une réflexion interne au ministère sur l’arbitrage entre développement des infrastructures et maintenance, sont également perceptibles mais demandent confirmation. B. – Les conséquences de la sous-estimation de l’entretien Ainsi que les données suivantes recueillies en 1998 le confirment, le processus de dégradation du réseau routier national est engagé. Pour les chaussées, 22 % du réseau souffre de graves dégradations. Mais alors que ce chiffre atteint 11 et 12 % pour les voies rapides urbaines et les voies à caractère autoroutier, pour celles qui n’ont pas bénéficié du plan de renforcement réalisé entre 1969 et 1988, le pourcentage s’élève à 48,5 % pour les routes nationales de liaison non renforcées et plus de 39 % pour les routes nationales ordinaires non renforcées. 1°) En effet, les routes nationales non renforcées sont particulièrement délaissées, avec un taux de couverture des besoins budgétaires en entretien de 5,5 % en 1997. Certaines routes sont dans un état réellement médiocre. La stratégie d’entretien préventif a dû être abandonnée faute de moyens financiers. Seules des dépenses curatives sont encore effectuées. Plusieurs DDE ont réaffecté une partie de leur dotation prévue pour d’autres types de voies à ces routes qui n’ont parfois pas fait l’objet de travaux depuis 20 ans. Dans la Creuse, la chaussée non renforcée de la RN 141 est en fort mauvais état : la dotation théorique corrigée est de 3 000 francs au kilomètre soit 249 000 francs pour un linéaire de 83 km, nettement L’ENTRETIEN DU RÉSEAU ROUTIER NATIONAL 613 insuffisante pour entretenir cette ancienne route départementale reclassée en route nationale en 1991. Ce montant correspond à la réalisation d'un enduit superficiel selon une période de retour de 25 ans environ : en conséquence, l'entretien préventif a laissé place à de simples réparations localisées. En Gironde, les moyens affectés aux routes nationales ordinaires sont supérieurs aux dotations « théoriques » : les comptes rendus d'activité montrent que la DDE a « réaffecté » une partie de ses ressources pour pallier des moyens insuffisants. Dans le Var, les routes nationales ordinaires (RNO) sont sacrifiées. L'absence d'entretien préventif aura pour effet de renchérir les coûts lorsqu’une réhabilitation totale sera devenue inéluctable. Dans ce département, la RN 98 (Hyères - Cogolin) a ainsi dû faire l'objet d'une demande d'investissement dans le cadre du XIIème Plan, pour un montant de 600 MF. S'agissant d'une autre RNO, reliant St Maximin à la limite des Bouches-du-Rhône (RN 560), la DDE a dû « prélever » sur la dotation globalisée des autres voies car la couche de roulement n'avait pas été renouvelée depuis 1974. Cette voie classée RNO - car y passent peu de poids lourds - dessert une agglomération (Saint-Maximin) qui est devenue la « grande banlieue » de Marseille. Enfin, une troisième RNO (RN 97 en sortie de Toulon) fait l'objet d'un projet de déclassement vers la voirie départementale : mais ce transfert est suspendu à une remise en état préalable qui coûterait 20 MF, pour 10 km de tapis endommagé au niveau de la structure. Dans le département du Val de Marne, la politique d'entretien routier est largement inadaptée à la réalité. En effet, les règles de calcul théorique de la dotation, par application des ratios de la direction des routes, ont conduit en 1997 à allouer une enveloppe de 56 MF pour les voies rapides urbaines (VRU) et 6 MF pour les routes nationales. Or la DDE est contrainte d'accorder un montant de 15 MF aux routes nationales, au détriment des VRU, car une bonne partie d’entre elles, quoique fortement sollicitées, n'ont pas fait l'objet de travaux depuis 20 ans. Selon la direction des routes, pour l’ensemble du pays, 7 000 km de RNO non renforcées sont menacés en cas d'hiver particulièrement rigoureux.  614 2°) Les crédits alloués aux dépendances et aux équipements sont structurellement inférieurs aux besoins, ce qui au plan local entraîne de sérieuses difficultés. La Cour a notamment relevé les déficiences du suivi phytosanitaire des arbres, les lacunes du débroussaillement dans les départements exposés aux feux de forêt ou encore les risques liés à l’insuffisance des protections contre les chutes de pierre. La gestion des tunnels pose aussi de réelles difficultés aux services, les dotations budgétaires calculées par le centre d’études des tunnels (CETU), ne répondant pas toujours aux réalités locales. En effet, les crédits alloués aux dépendances diminuent selon le classement des voies, comme cela est le cas pour les chaussées. Le tableau suivant présente le montant des dotations « dépendances et équipements » par type de voie 135 en 1997 : Dotations budgétaires KF/km VRU VCA GLAT 2, 3, 4 voies GLAT 2x2 voies RNL 2, 3, 4 voies RNL RNO 2, 3, 4 voies RNO 2x2 voies Bretelles Souhaitables 280 48 23 23 23 23 17 17 7 Disponibles 183,5 35 17 21 17 21 9 11 5 Les dotations, étant structurellement inférieures aux besoins, cette situation entraîne de graves difficultés. Dans le département de la Gironde, les dépenses liées à l'éclairage public représentent une charge considérable pour la DDE : la rocade de Bordeaux longue de 45 km et qui comporte 29 échangeurs est entièrement à la charge de l'État. Le coût de son éclairage représente 4 MF par an, sur une dotation globale qui est en moyenne de 45 à 47 MF. Une telle charge influe sur l'entretien courant : niveau de service diminué pour le fauchage, nettoyage espacé des aires de repos. Dans le Nord, la gestion des arbres pose un difficile problème : alors qu'une circulaire de 1989 prescrit un suivi phytosanitaire rigoureux, la DDE est dans l'impossibilité de mener une politique préventive de contrôle, au risque de contentieux en cas de chute des plantations. 135 VRU : voies rapides urbaines ; VCA : voies à caractère autoroutier ; GLAT : grandes liaisons d’aménagement du territoire ; RNL : routes nationales de liaison ; RNO : routes nationales ordinaires. L’ENTRETIEN DU RÉSEAU ROUTIER NATIONAL 615 Dans le Var, l'importance accrue de l'entretien des dépendances et équipements est soulignée par la DDE : dans ce département exposé aux feux de forêts, faute de moyens correspondants, l’obligation juridique de débroussailler ne peut être satisfaite : sur la RN 98 (Hyères - Cogolin), la dotation de 9 francs au kilomètre par an ne permet pas, en effet, de respecter les prescriptions réglementaires. Dans le département du Val de Marne, la mission d'inspection générale territoriale du ministère chargé de l’équipement relevait en 1995 que : - sur un besoin total d'environ 15 MF soit 10 MF de fonctionnement et 5 MF pour l'entretien des installations, le déficit annuel de l'éclairage public dépassait 10 MF : la DDE devait cette somme à EDF qui avait assigné l’État en justice ; - s'agissant des plantations d'alignement, la DDE n'entretenait pas systématiquement les 2 800 arbres souvent vieux et malades. Le département de la Réunion se caractérise par une climatologie particulière et la présence de falaises abruptes dominant la principale route nationale appelée « route du littoral ». Les moyens de la « dotation globalisée » ne permettent pas de réaliser les travaux de protection de nature à éviter des accidents, en cas de chute de pierres, aux heures d’encombrement à l'entrée de Saint-Denis. La gestion des tunnels pose aussi de réelles difficultés aux services déconcentrés. Les circulaires annuelles de la direction des routes prévoient, certes, de prendre en compte ces équipements mais les dotations calculées par le CETU ne permettent pas toujours de faire face aux besoins. Ainsi en Corrèze, le tunnel de Cornil situé sur la RN 89 entre Brive et Tulle est doté à hauteur de 200 000 F alors que les besoins ont été estimés à 320 000 F par la DDE. En outre, alors que la réglementation exige qu'une batterie-onduleur fonctionne dans le tunnel pour garantir le maintien d’une partie de l’alimentation électrique, ce matériel est en panne : la réparation évaluée à 120 000 F est jugée trop onéreuse, au regard des moyens disponibles. 3°) La politique d’entretien des ouvrages d’art, notamment des ponts, ne semble pas à la hauteur des enjeux. Au plan national, les dotations budgétaires ne couvraient que 35 % des besoins en 1997. Si la politique de la direction des routes traite normalement en priorité les ouvrages les plus dangereux, les enquêtes d’image qualité  616 des ouvrages d’art (IQOA), qui sont des évaluations très précises de l’état du patrimoine d’ouvrages d’art, pilotées par la direction des routes, révèlent qu’une proportion significative d’entre eux n’est pas dans un état satisfaisant. L'entretien des ouvrages d'art au niveau local dépend de la programmation établie par la direction des routes : il s'agit d'une politique curative, si l'on excepte les programmes annuels d'entretien et petites réparations d'ouvrages d'art. En effet, la programmation est faite à partir des désordres constatés. Or, les moyens ne semblent pas à la mesure des besoins pour certains départements urbains. Dans le département de Seine-St-Denis, les ouvrages d'art subissent une fatigue accélérée des joints de chaussée et des appareils d'appui : la DDE s'interroge sur le « calibrage » des dotations et leur adaptation à la spécificité de l'entretien routier en milieu urbain dense. Dans le Val de Marne, l'enquête IQOA révèle une situation préoccupante : sur 323 ouvrages, 68 % présentent des désordres substantiels : 60 d'entre eux nécessitent des réparations urgentes car ils menacent la sécurité des usagers. 130 autres ouvrages présentent des désordres qui affectent leur structure. Avec 14 % des ouvrages d'art en état « médiocre » ou « mauvais » en moyenne nationale, une « pointe » à 68 % dans le Val de Marne et des dotations budgétaires qui couvrent 35 % des besoins, la situation des ouvrages d'art et notamment des ponts apparaît préoccupante. S’il n’est pas possible de quantifier des risques pour la sécurité des usagers, la politique de la direction des routes étant en principe de traiter en priorité les ouvrages les plus dangereux, il y a matière à s’inquiéter de l’insuffisante considération apportée à cette question. 4°) Enfin, avec un taux de couverture d’un peu plus d’un tiers en 1997, des réhabilitations et renforcements de sections de voies dont l’état exige un « entretien lourd » ne peuvent être réalisées. Dans le département du Nord, l'autoroute A 25 (Lille- Dunkerque) est structurellement dégradée : la réhabilitation des 75 km de la chaussée, construite en béton nécessite de mobiliser 300 MF : ce montant est supérieur à la dotation budgétaire consacrée aux « réhabilitations et renforcements » pour toute la France en 1997 soit L’ENTRETIEN DU RÉSEAU ROUTIER NATIONAL 617 250 MF. La dotation « chaussées » de la DDE pour l'entretien « préventif » annuel s'élève, quant à elle, à 45 MF. En Gironde, les crédits de réhabilitation mis en place se sont élevés à 16,5 MF au cours de la période 1993-1997 : or, la DDE avait été invitée par la direction des routes en 1993 à élaborer un avantprojet sommaire de « programme de réhabilitation » touchant les chaussées, les équipements et les protections phoniques sur les voies rapides urbaines. Ce projet avait été chiffré à 338 MF. Dans le département du Val de Marne, deux opérations de réhabilitation ont permis la réfection complète de la couche de roulement sur l'A 6a et l'A 86 entre 1995 et 1997. Pour autant, les besoins de réhabilitation sont estimés à 150 MF et la note I.Q.R.N., qui est un « indice » représentant l’état de la chaussée, chute rapidement de 1993 à 1996. Les réhabilitations et renforcements non réalisés sont donc considérables dans tous les départements. 5°) Compte tenu de la dégradation des chaussées et ouvrages d’art et de l’accroissement des coûts de réhabilitation, le risque est grand pour l’État, comme le montrent les exemples relevés par la Cour, de devoir rattraper dans des proportions significatives le sousentretien du passé. A cet égard, il faut rappeler qu’entre 1969 et 1988, en application du plan dit « des renforcements coordonnés », celui-ci a dû consacrer plus de 20 MdF à remettre en état le réseau dont l’entretien avait été antérieurement négligé. II. – Le défaut de cohérence de la politique publique de la route A. – L’absence de complémentarité entre la politique de l’État et celle des collectivités territoriales 1°) La classification des routes est domaniale. Ainsi, le régime de propriété d’une route est le critère qui permet d’identifier le maître d’ouvrage et, par là, le responsable – État, département, commune – de l’investissement ou de l’entretien et à qui incombe d’en supporter les charges. Une telle approche présente cependant le risque de conduire à considérer que l’usage et l’entretien des routes diffèrent selon leur  618 propriétaire alors que les voies qui ont des fonctions comparables requièrent le même type d’entretien et d’exploitation. Si on se réfère uniquement au régime domanial, rien n’oblige en effet à harmoniser entre le réseau national et départemental les signalisations ou les dispositifs de retenue, ni même, dans le domaine de la gestion de la route, à organiser de manière identique les opérations de délestage ou de viabilité hivernale. Les quelques expérimentations entreprises avec des collectivités territoriales volontaires, pour assurer une meilleure gestion de la sécurité sur certains itinéraires, n’ont concerné qu’une très faible partie du réseau. La dispersion des compétences et l’absence d’une typologie générale des voies départementales ou communales ont pour conséquence que les routes importantes peuvent n’être pas traitées de la même manière bien qu’elles aient la même utilité et supportent des trafics équivalents. 2°) La répartition des compétences entre l’État et les départements reste inachevée. La Cour a constaté, dès son rapport public particulier de 1992, qu’une part significative du réseau de la voirie nationale n’a pas véritablement d’intérêt national et échappe aux préoccupations de la direction des routes. La juridiction avait suggéré que soit menée une réflexion sur l’intérêt de concentrer les financements de l’État au profit des itinéraires de transit national et communautaire. Une forte proportion du patrimoine routier national non structurant voit en effet son entretien préventif différé. Mais la politique de déclassement, dont l’objectif est de remettre ces voies aux départements, est actuellement très ralentie, faute des moyens financiers qui permettraient de transférer en bon état les routes assurant une desserte locale. 3°) Au-delà du régime de domanialité, il est anormal que le réseau routier dans son ensemble n’obéisse pas à une réelle cohérence fondée sur le trafic et le rôle fonctionnel des routes. Des normes techniques communes à l’État et aux départements n’ont pas été définies et malgré quelques expériences limitées de coopération, le savoir-faire et des outils tels que les images qualité ne sont que faiblement partagés. Leur confinement au seul réseau national est critiquable. L’ENTRETIEN DU RÉSEAU ROUTIER NATIONAL 619 B. – L’éclatement de la gestion de la politique de la route au niveau de l’État 1°) Entretien et exploitation, notions que, du reste, les logiciels de suivi de l’activité des DDE ne distinguent pas clairement, constituent les deux faces d’une même politique qui répond à deux objectifs : conserver le patrimoine et garantir sécurité et confort à l’usager. Par exemple, les opérations les plus élémentaires comme le fauchage des accotements sont des opérations mixtes qui assurent la visibilité de l’usager. 2°) Or, la fonction d’exploitation est éclatée entre la direction des routes et la direction de la sécurité et de la circulation routières (DSCR). Le principe général est de confier à la DSCR la responsabilité et la prise en charge de toutes les tâches d’exploitation. Mais la direction des routes est chargée de l’éclairage public, de la gestion des équipements des tunnels et surtout de la viabilité hivernale qui font bien partie de la fonction « exploitation ». De même, lorsqu’une route nouvelle est construite, la direction des routes finance dans le cadre de ses investissements neufs les équipements d’exploitation tandis que la DSCR supporte en principe la charge du fonctionnement et de la maintenance de ces équipements. Même pour les équipements d’exploitation, la DSCR qui n’est compétente qu’en matière « d’exploitation dynamique » c’est-à-dire, par exemple, la signalisation verticale telle que les feux tricolores ou les panneaux de directions, n’est pas chargée de la signalisation au sol. Dans les services déconcentrés, la compétence « exclusive » résiduelle de cette direction est en pratique financée partiellement sur le budget des routes, en raison de la faiblesse des dotations du fascicule budgétaire de la sécurité et de la circulation routières. C’est donc en vain que l’on cherchera une cohérence de l’action publique dans ce secteur dans lequel deux directions d’administration centrale mènent leur propre politique, les démarches entreprises, comme le schéma directeur d’exploitation de la route (SDER) de la DSCR - classification du réseau pour l’« exploitation » - et les circulaires annuelles de la direction des routes, pouvant être contradictoires.  620 III. – Les moyens mobilisés face aux enjeux A. – La structure et la définition de la dépense publique 1°) Les dépenses d’entretien et d’exploitation sont dispersées entre différentes sections budgétaires, ce qui ne permet pas de donner une vision claire des moyens globaux alloués. La distinction entre les dotations du budget des routes et certains chapitres du budget de la sécurité routière n’est ni opérationnelle car l’entretien et l’exploitation s’interpénètrent au plan local, ni claire car le budget des routes assure la charge d’une partie de l’exploitation. 2°) L’imputation en dehors du budget général de l’État, sur des comptes d’affectation spéciale, le fonds d’investissement des transports terrestres et des voies navigables (FITTVN) et le fonds pour l’aménagement de la région de l’Ile-de-France (FARIF), de dépenses d’entretien, ce que la Cour estime non conforme à la vocation de ces comptes spéciaux du Trésor, a contribué aussi à cette dispersion des moyens. Sur ce point, la Cour a pris acte de la suppression du FARIF en loi de finances 2000. Elle a aussi constaté le reclassement, bienvenu, au budget général, des dotations d’entretien inscrites en 1998 et 1999 au FITTVN. 3°) Au sein même du budget des routes, la nomenclature budgétaire adoptée brouille la lisibilité des moyens consacrés à la politique d’entretien routier. Depuis un reclassement de crédits intervenu en 1997, les moyens des services inscrits au titre III du budget se limitent à l’entretien « courant » mais excluent l’entretien « préventif » c’est à dire le renouvellement des couches de roulement des chaussées, imputé au titre V relatif à l’investissement, qui ne devrait comprendre que des dépenses en capital. Or ces dépenses, dites d’entretien « préventif » sont en réalité des dépenses ordinaires, correspondant à des actions répétitives. Du reste, les autorisations de programme y sont pratiquement égales aux crédits de paiement ce qui laisse penser qu’il s’agit bien de dépenses ordinaires. D’autre part, au titre V, les dépenses de renforcement et de réhabilitation des chaussées sont imputées sur le chapitre normalement dévolu aux investissements alors qu’il s’agit de dépenses d’entretien lourd qui devraient être reclassées au chapitre consacré aux dépenses d’entretien en capital. L’ENTRETIEN DU RÉSEAU ROUTIER NATIONAL 621 4°) La connaissance des besoins est aussi insuffisante. La direction des routes a mis en place des outils tels que l’image qualité du réseau national (IQRN) qui constitue un progrès dans la connaissance de l’état physique du réseau mais n’indique pas la cause des dégradations constatées et ne sert que très marginalement à définir les besoins budgétaires des DDE. Il n’existe aujourd’hui aucun texte ni aucune méthode permettant de présenter une comptabilité patrimoniale de l’entretien routier qui serait de nature à fonder les besoins de crédits sur des bases explicites et permettrait, par le calcul d’un taux de retour sur investissement réaliste, de mieux arbitrer entre investissement et entretien. Une approche patrimoniale adaptée au cas des routes nationales aurait pour avantage de faire apparaître une évaluation des dépenses futures certaines : charges d’entretien et d’exploitation des routes, y compris les grosses réhabilitations. Elle éviterait, grâce au calcul d’un amortissement, de devoir faire face inopinément aux surcoûts résultant de dégradations incontrôlées. B. – Les moyens financiers, humains et matériels 1°) Les dotations budgétaires allouées ne permettent ni d’enrayer le processus de dégradation du patrimoine routier national, ni de satisfaire les besoins de l’exploitation. Pour le contrôle de la Cour, les services concernés ont produit des estimations de ce « manque budgétaire ». La direction des routes a chiffré les besoins supplémentaires à 500 à 600 MF par an pour les crédits d’entretien courant et préventif, 450 MF par an pendant dix ans pour la rénovation des ouvrages d’art et entre 450 et 550 MF par an pendant dix ans pour le renforcement et la réhabilitation des chaussées et équipements. Compte tenu de ces besoins supplémentaires, les besoins globaux peuvent ainsi être évalués à 4,7 MdF (716,51 millions d’euros). Le différentiel avec les crédits votés qui était de 1,5 MdF en 1997 par rapport à des crédits votés de 3,2 MdF a été réduit à 1,2 MdF en 1999 par rapport à des crédits votés de 3,5 MdF. Ce chiffre reste malgré tout élevé. Ce chiffrage est fondé sur la généralisation de l’entretien préventif à tout le réseau y compris les routes nationales ordinaires. La dotation consacrée aux ouvrages d’art permettrait de remettre à niveau les ouvrages existants et de répondre aux normes techniques qui  622 prescrivent un coefficient de maintenance de la valeur à neuf des ouvrages. La réhabilitation de toutes les sections de chaussées les plus dégradées selon les enquêtes image qualité du réseau routier national (IQRN), serait également possible. De son côté, la DSCR estime le manque budgétaire pour le fonctionnement et le renouvellement des équipements d’exploitation, dont elle assure la gestion, à 300 MF en 1999 alors que ses crédits d’exploitation s’élevaient à 326 MF dont 147 MF pour le fonctionnement et 179 MF pour l’investissement. La Cour souligne qu’il y aurait un grand intérêt à considérer ces besoins supplémentaires et, s’ils étaient jugés certains, à les satisfaire afin d’enrayer le processus de dégradation du patrimoine routier, d’assurer la sécurité des usagers mais aussi et surtout d’éviter des rattrapages ultérieurs plus coûteux pour les finances publiques. 2°) Compte tenu de la réduction des effectifs et du maintien par le ministère de l’organisation territoriale actuelle de ses services déconcentrés, la Cour a constaté que les moyens humains de l’entretien et de l’exploitation des routes nationales étaient arrivés à un seuil critique. Depuis 1990, la baisse des emplois budgétaires des agents de travaux se traduit sur le terrain par une diminution réelle du nombre des agents. L’administration a pu s’adapter en partie à ces contraintes grâce au développement de subdivisions spécialisées et à la fonctionnalisation croissante des activités d’entretien et d’exploitation. La réduction des effectifs pourrait cependant créer de sérieuses difficultés dès lors que les services déconcentrés restent fondés sur une territorialité forte. Un certain nombre de centres d’exploitation n’ont plus que cinq agents, ce qui correspond au strict minimum : à la moindre indisponibilité, la permanence du service public n’est plus garantie. La viabilité hivernale est parfois assurée en situation limite en multipliant astreintes et horaires particuliers de service. Si les effets cumulés de la directive communautaire sur le temps de travail et de la mise en place de la réduction du temps de travail dans la fonction publique ne sont pas évalués au cas particulier de l’entretien et de l’exploitation afin que les moyens de maintenir la qualité du service public soient définis, la situation, de tendue, peut devenir très critique. L’ENTRETIEN DU RÉSEAU ROUTIER NATIONAL 623 3°) S’agissant des moyens immobiliers, la mise en œuvre d’une politique mieux organisée, combinant restructuration du réseau et mise aux normes ne peut plus être différée. Les 4 000 centres d'exploitation de l'équipement sont l'expression même de la « territorialité », principale caractéristique du ministère. Au nombre de trois en moyenne pour chacune des 1 300 subdivisions, ils sont des lieux de stockage des matériaux : sel de déneigement, concassés etc, et de garage des engins. Or, la Cour a constaté la grande vétusté d’un certain nombre de centres. Leur entretien est, en effet, doté à hauteur de 40 MF par an alors que le coût de réalisation d'un centre « neuf » s'élève à près de 10 MF. L'étonnante disproportion entre les moyens d'entretien et la masse des centres explique l'état de grande vétusté qui les caractérise souvent. Dans le Nord, les centres d'exploitation récents, comme ceux liés à la subdivision autoroutière de Lille-Lesquin, sont en bon état car ils ont été financés dans le cadre des projets d'investissement. En revanche, le centre d'exploitation de la subdivision d'Haubourdin était dans une situation de délabrement avancé. Dans le Var, 70 % des centres sont dans un état de vétusté extrême et les normes légales d'hygiène et de sécurité ne sont pas respectées. En désespoir de cause, la DDE tente d’obtenir du département qu’il prenne en charge partiellement les travaux. En Corrèze, la restructuration des centres est à l'ordre du jour : avec trente centres (dont cinq pour la subdivision de Brive-Nord et autant pour la subdivision de Brive-Sud), la DDE essaie « d’échanger » une diminution du nombre contre la construction de centres modernes. Cette volonté se heurte néanmoins à des obstacles politiques, syndicaux et financiers. !  624 L’enquête de la Cour confirme ainsi que l’État devrait se préoccuper davantage de l’entretien de son patrimoine routier. A cette fin, il conviendrait en priorité que cette mission soit définie par des directives qui en précisent les objectifs et les modalités de mise en œuvre. En s’appuyant sur une meilleure appréciation des besoins et des dotations supplémentaires pour les satisfaire, ces documents de portée stratégique permettraient de répartir les moyens financiers, humains et matériels disponibles et, en particulier, de choisir l’organisation territoriale des services la plus adaptée aux orientations retenues. Ainsi, serait définie une politique globale dans un secteur essentiel de l’action publique. L’ENTRETIEN DU RÉSEAU ROUTIER NATIONAL 625 Réponse du Ministre de l’Économie, des finances et de l’industrie Le ministère de l’économie, des finances et de l’industrie a pris connaissance avec un intérêt particulier du projet d’insertion au rapport public annuel de la  sur l’entretien du réseau routier national. Ce texte présente une approche à la fois analytique et temporelle et suggère des pistes d’évolution. Il appelle les observations suivantes : Le ministère de l’économie, des finances et de l’industrie partage l’analyse de la Cour sur l’importance de l’entretien routier. Le ministère de l’économie, des finances et de l’industrie considère, comme la Cour, que la politique d’entretien du patrimoine routier doit répondre à deux objectifs : d’une part assurer aux usagers un service de qualité, en particulier en matière de sécurité, et d’autre part optimiser la dépense publique dans le temps, notamment pour éviter d’avoir à faire face dans le futur à des rattrapages coûteux. A cet égard, il faut souligner que les crédits de l’agrégat « entretien et réhabilitation du réseau routier national » (dépenses ordinaires et autorisations de programme) sont passés de 2,75 MdF en 1993 – année correspondant à l’achèvement du programme de mise hors gel du réseau national initié en 1969 – à plus de 3,6 MdF en 2000. De surcroît, les crédits d’entretien n’ont été l’objet d’aucune « régulation » dans les dernières années Ce rééquilibrage de la dépense publique au profit de l’entretien correspond probablement à une nécessité, même si le ministère de l’économie, des finances et de l’industrie ne dispose pas d’outils d’évaluation communs avec le ministère de l’équipement permettant de suivre l’état du réseau, de mesurer le niveau de qualité de service et d’optimiser dans le temps l’allocation des crédits. Pour l’essentiel, le ministère de l’économie, des finances et de l’industrie a pu, dans la période récente, accompagner la réorientation de l’effort en faveur de la préservation du patrimoine alors qu’il avait enregistré dans la période antérieure une priorité forte pour les opérations d’extension du réseau.  626 L’absence d’outils de suivi du coût budgétaire global de l’entretien de la route affaiblit la portée de l’analyse des moyens inscrits au seul budget des routes. La Cour souligne que, dans un contexte de rationalisation des choix budgétaires, il serait nécessaire de développer des outils de gestion du patrimoine routier tels que la comptabilité patrimoniale et analytique au sein de l’administration des routes. Le ministère de l’économie, des finances et de l’industrie partage cette analyse. Il estime notamment dommageable que l’estimation du coût complet de l’entretien routier, engagée par le rapport Seligmann, n’ait pas été actualisée et systématisée. Ce rapport évaluait en particulier le coût de l’entretien routier supporté par les services communs de l’équipement à 4 MdF, ce qui illustre l’importance des moyens consacrés à l’entretien, au-delà du seul budget des routes (3,6 MdF au titre de l’entretien routier). Des outils d’évaluation des coûts d’entretien sont nécessaires, notamment pour mieux arbitrer entre entretien et investissement. L’amélioration de la gestion du patrimoine routier nécessite la mise en place d’outils de suivi des coûts en capital permettant d’apprécier les besoins de crédits. Ce souci des coûts en capital devrait d’ailleurs être présent dès la conception des projets afin de donner des bases plus solides aux arbitrages entre investissement et réhabilitation qui doivent désormais prendre une place prépondérante dans le processus de décision pour un réseau arrivé à maturité. Plus généralement des outils d’analyse et d’évaluation de l’efficacité de la dépense publique sont nécessaires. A cet égard, la mise en place de l’image qualité du réseau routier national (IQRN) constitue un progrès. Encore récent et partiel, l’IQRN ne permet toutefois pas de mesurer l’évolution de la qualité du réseau ni, en l’absence des données nécessaires, d’apprécier le lien entre les résultats et les crédits consacrés à l’entretien. Cette recherche d’indicateurs de suivi de la qualité, de l’efficacité et de l’efficience du service public est au cœur de la rénovation des documents budgétaires : afin de favoriser le développement d’analyses coûts/efficacité et de l’optimisation des dépenses dans la mise en œuvre des politiques publiques, cette L’ENTRETIEN DU RÉSEAU ROUTIER NATIONAL 627 démarche cherche à associer à la présentation des crédits budgétaires de tels indicateurs de qualité. Enfin, l’expression des besoins ne peut faire abstraction de la contrainte pesant sur les moyens. Bien au contraire, cette dernière est un levier puissant d’amélioration du travail des gestionnaires comme le montre la mise en place récente des outils d’allocation des ressources entre les directions départementales de l’équipement (DDE) au sein du ministère de l’équipement. Les missions, et donc les moyens, des directions départementales de l’équipement doivent continuer à faire l’objet de démarches d’optimisation. L’organisation des DDE a évolué en vue d’une utilisation plus rationnelle des moyens. Sous le terme de « fonctionnalisation », cette évolution passe par l’organisation des travaux d’entretien suivant une logique d’itinéraire qui implique une mutualisation des moyens et la réorganisation des centres d’exploitation. Par ailleurs, la disparité des politiques des DDE en matière de « production d’entretien routier » est réelle. Certaines se concentrent sur l’entretien des dépendances et la viabilité hivernale alors que d’autres interviennent aussi sur les chaussées. Une réflexion doit se poursuivre sur le périmètre d’intervention des DDE, fondée sur une connaissance des coûts avec pour objectif d’optimiser, sur la base d’un choix économiquement fondé, la production réalisée en régie et celle sous-traitée à des tiers. C’est à l’aune de ces changements en cours ou futurs que pourra être mieux appréciée l’évolution des effectifs des services déconcentrés de l’équipement. L’entretien des routes doit être organisé autour de critères fonctionnels et non strictement domaniaux. Au-delà de la réflexion sur les outils, la Cour s’interroge sur la cohérence entre la classification domaniale des routes et les fonctionnalités qu’elles supportent. Les départements gèrent des routes à fort trafic national, voire exceptionnellement international, alors que certaines routes nationales supportent de faibles trafics locaux. La Cour invite à la mise en place d’une politique nationale, fermement pilotée par l’échelon central, associant reclassement de voies, harmonisation des  628 normes techniques sur le réseau structurant et partage de savoir-faire entre les départements et les services de l’État. Le ministère de l’économie, des finances et de l’industrie constate également que le périmètre du réseau routier national résulte essentiellement du partage effectué en 1972 alors que le réseau autoroutier était encore embryonnaire (moins de 1.500 kilomètres en service en 1970) alors qu’aujourd’hui, il représente environ 11.000 kilomètres et nettement plus de la moitié du trafic supporté par le réseau national. Il est indéniable que, dans ces conditions, l’État assume l’entretien de dessertes locales ce qui n’est optimal ni en terme de service rendu à l’usager ni en terme d’organisation des services publics. Réponse du Ministre de l’Intérieur L’objet de ce rapport relevant de manière substantielle de la compétence du ministère de l’équipement, des transports et du logement, je m’attacherai donc à formuler des remarques sur la deuxième partie consacrée au défaut de cohérence de la politique publique de la route et plus particulièrement, sur l’absence de complémentarité entre la politique de l’État et celle des collectivités territoriales constatée par la Cour. Cette situation résulterait essentiellement du mode de classification des routes opéré au moyen du seul critère domanial, mais qui permet cependant d’identifier le maître d’ouvrage et partant, le responsable – État, département, commune – de l’investissement ou de l’entretien et à qui incombe d’en supporter les charges. Je partage, sur le principe, l’analyse de la Cour selon laquelle le défaut de cohérence de la politique routière globale est effectivement susceptible de présenter le risque de conduire à considérer que l’usage et l’entretien des routes diffèrent selon leur propriétaire alors que les voies qui ont des fonctions comparables requièrent le même type d’entretien et d’exploitation. Dans les faits, il s’avère que l’entretien des voies nationales ou départementales est L’ENTRETIEN DU RÉSEAU ROUTIER NATIONAL 629 généralement assuré par les mêmes services techniques, les directions départementales de l’équipement. Par ailleurs, comme le précise la Cour et au delà de la question de l’éclatement de la gestion de la politique de la route au sein même des services de l’État, il est regrettable en effet que « le réseau routier dans son ensemble n’obéisse pas à une réelle cohérence fondée sur le trafic et le rôle fonctionnel des routes » et ne s’appuie pas par voie de conséquence sur un partage des infrastructures qui découlerait de la vocation des voies à réaliser une liaison structurante de niveau national ou local. Il est vraisemblable qu’une distinction des routes basée sur le trafic et sur des critères fonctionnels offrirait l’avantage de permettre une organisation plus rationnelle des opérations de délestage et de viabilité hivernale ou d’entretien des ouvrages d’art et, plus particulièrement, des tunnels qui doivent satisfaire à des exigences de sécurité accrues. Le projet de loi sur la sécurité des infrastructures de transports, actuellement en cours de finalisation - projet initié par le ministère de l’Equipement, des transports et du logement et auquel mes services ont été associés - prévoit que les mesures envisagées s’appliqueront indifféremment aux collectivités territoriales ou à l’État. Enfin, comme le rappelle la Cour, la répartition des compétences entre l’État et les départements reste inachevée et une clarification opérée sur la base des critères précités consisterait, très certainement, à classer certaines voies ou sections de voies départementales dans le réseau des routes nationales et inversement. Ce constat rejoint les préoccupations de la Commission pour l’avenir de la décentralisation présidée par M. Pierre MAUROY qui propose dans son rapport « Refonder l’action publique locale » remis au Premier ministre le 17 octobre dernier, dans la proposition n° 52, de « confier aux départements l’aménagement et l’entretien du réseau routier national », en considération du fait que ledit réseau « ne représente plus que 4% de la longueur totale du réseau français et, qu’en outre, les contributions des collectivités territoriales, les régions et les départements, représentent actuellement « 40% du financement des routes nationales non concédées». En conclusion, le rapport affirme qu’« un nouveau déclassement des routes nationales au profit du réseau routier départemental est envisageable ».  630 Cette question devra être examinée dans le cadre des décisions qui seront prises pour donner suite aux propositions du rapport de M. Mauroy, et après concertation avec l’ensemble des parties concernées. Réponse du Ministre de l’Équipement, des transports et du logement La valorisation de l’entretien routier La politique d’entretien du patrimoine routier La  observe que l’entretien du patrimoine routier n’a jamais fait l’objet d’une politique définie par un texte stratégique, que les besoins restent insuffisamment précisés. L’entretien du patrimoine routier national est fondé sur une longue expérience et sur une politique de recherche et de développement qui ont permis d’élaborer des principes techniques et économiques, régulièrement repris dans les circulaires ministérielles annuelles. La caractéristique principale de la politique menée par mon département ministériel est d'être avant tout une politique d’entretien préventif. Il s’agit de maintenir sur le réseau routier une qualité de service constante et déterminée a priori. Cette qualité est définie par type de voie, notamment en fonction de leur usage. Compte tenu de la connaissance acquise sur les différents ouvrages (chaussées, ouvrages d’art, etc.) au cours de leur cycle de vie, il a été possible de comparer différentes stratégies d’entretien et ainsi de déterminer la stratégie optimale pour répondre à l’objectif. Il a alors été possible de calculer les dotations forfaitaires nécessaires pour maintenir la qualité de service prédéterminée. En effet, l’étude de scénarios d’entretien sur 20 ans, déclinés par catégories de voies a permis de définir les différents ratios permettant L’ENTRETIEN DU RÉSEAU ROUTIER NATIONAL 631 de calculer les dotations d’entretien depuis 1992. Une dotation annuelle de 10 francs au mètre carré sur voies rapides urbaines (VRU) permet ainsi de renouveler une couche de roulement de 5 centimètres d’épaisseur, deux fois en 20 ans. S’il est exact que les moyens actuellement consacrés à l’entretien du réseau routier national sont encore inférieurs aux besoins, la politique mise en œuvre est bien fondée sur l’analyse des besoins et l’affirmation de priorités. Cette politique s’appuie sur : - une priorité donnée à l’entretien préventif, - une évaluation permanente de l’état du patrimoine grâce aux campagnes image qualité des ouvrages d'art (IQOA), ou encore image qualité des routes nationales (IQRN) etc., - la hiérarchisation des différentes liaisons en fonction de leur caractère plus ou moins structurant et de l’importance du trafic lourd supporté. La nécessaire modulation des dotations du souhaitable au possible se fait en tenant compte de l’importance relative des différentes liaisons Les outils IQOA et IQRN permettent d’abord de vérifier la qualité de l’entretien préventif sur les différentes liaisons, de fixer les dotations d’entretien des routes nationales non concédées par département et de définir les programmes pluriannuels de réhabilitation (chaussées, ouvrages d’art, etc.). Les relevés de dégradation faits dans ce cadre sont également utilisés par les directions départementales de l’équipement (DDE) pour programmer les travaux d’entretien. Ces méthodes et démarches pragmatiques ont montré leur efficacité et ont permis de gérer de manière aussi optimale que possible les budgets alloués à l’entretien du patrimoine routier national. Les ressources affectées à l’entretien et à la réhabilitation du réseau routier national ont permis une amélioration des notes IQRN les plus basses. Si ces ressources sont insuffisantes, elles sont cependant utilisées de manière rationnelle pour répondre aux besoins les plus urgents.  632 Le développement et la maintenance du réseau La  observe que « la priorité a été donnée au développement du réseau au détriment de sa maintenance ». Cette affirmation mérite d’être nuancée comme le montrent les chiffres suivants (en indice de volume base 100 : 1972) : Evolution par programme des ressources consacrées au réseau routier national programmes routiers budget 2000 extrêmes sur la période 1972- 2000 mini maxi Entretien 106 92 123 Réhabilitation 39 19 190 investissements non concédés 81 49 141 Autoroutes concédées : ressources des sociétés concessionnaires tirées des péages 222 80 288 Total des ressources 123 65 124 dont État 57 52 150 Le programme d’entretien financé par le seul budget de l’État a bénéficié à l’intérieur de celui-ci d’une forte priorité puisqu’il se situe à l’indice 106 en 2000, alors que le budget de l’État est à l’indice 57 et les investissements non concédés à 81, bien que ces derniers soient abondés de manière croissante par les concours des collectivités territoriales. C’est l’investissement dans le cadre des concessions, auquel le budget de l’État ne participait plus depuis 1986, qui a permis le développement de l’effort global d’investissement et le maintien des ressources de toutes origines consacrées au réseau routier national. S’agissant du programme de réhabilitation–renforcement, sa forte baisse à la fin des années quatre-vingt correspond à l’achèvement du programme de renforcement des chaussées engagé en 1969 qui aura permis de rénover 85 % du réseau routier national au cours de cette période. L’augmentation récente de cette dotation vise à répondre aux nouveaux besoins de rénovation des chaussées d’autoroutes anciennes L’ENTRETIEN DU RÉSEAU ROUTIER NATIONAL 633 et des ouvrages d’art, dont beaucoup ont été reconstruits après la guerre et au début du programme autoroutier et nécessitent maintenant des interventions lourdes. La prise en compte des besoins financiers relatifs à l’entretien dans les projets d’infrastructures nouvelles La  estime que les projets d’infrastructures nouvelles omettent de prendre en compte les besoins financiers relatifs à l’entretien. Les besoins financiers relatifs à l’entretien des infrastructures sont pris en considération lors de l’étude des projets par les DDE. L’instruction annexée à la circulaire du 5 mai 1994, définissant les modalités d’élaboration, d’instruction et d’approbation des opérations d’investissement sur le réseau routier national non concédé prévoit, aux différents stades des études, que soit précisé l’incidence des choix de conception sur les moyens, financiers, matériels et humains, qui seront nécessaires pour l’entretien ultérieur. Ces éléments sont pris en compte dans la définition de l’investissement. La cohérence de la politique publique de la route La coordination entre l’État et les collectivités territoriales La  remarque que l’action de l’État est insuffisamment coordonnée avec celle des départements et pose la question d’une participation financière des régions et autres collectivités territoriales à l’entretien « lourd » du réseau routier national dans le cadre des contrats de plan État régions (CPER). Ces collaborations se situent dans un cadre clair et respectueux des compétences de ces collectivités. La volonté de l’État de ne pas transférer aux régions et autres collectivités les charges qui lui reviennent au titre de l’entretien du réseau routier national a été constamment réaffirmée. C’est ce principe qui conduit à limiter les participations négociées avec les régions dans le cadre des CPER aux investissements de capacité ou qualitatifs (sécurité, bruit, ... ). De même, à l’exception des dispositions touchant à la sécurité, le ministère de l’équipement, des transports et du logement, soucieux  634 de respecter le principe de libre administration des collectivités locales, ne croit pas devoir imposer à celles-ci des normes destinées à homogénéiser les niveaux de confort offerts aux usagers sur les différents réseaux. En outre, l’inscription d’opérations d’entretien dans les CPER ne dépend pas de la seule volonté de l’État. Les régions peuvent estimer que leurs responsabilités en matière d’aménagement du territoire ne justifient pas leur intervention dans le domaine de l’entretien des routes nationales. Certaines régions ont, toutefois, consenti à cofinancer des opérations lourdes de réhabilitation de chaussées routières en zones urbaines , dans la mesure où ces opérations contribuaient à réduire les nuisances sonores pour les riverains. Le METL développe dans le cadre de la politique nationale des routes les actions nécessaires pour garantir la sécurité des usagers et assurer l’interopérabilité des réseaux. Sur le plan technique, il est à l’origine de la mise en place du comité français pour les techniques routières (CFTR) organisme rassemblant les partenaires publics et privés de la communauté routière qui permet le partage et la progression des savoir faire. Par ailleurs, le réseau technique du ministère anime différents clubs aux échelons nationaux et régionaux pour favoriser la diffusion des connaissances. L’imputation des dépenses d’entretien routier La  critique l’imputation sur des comptes d’affectation spéciale de dépenses d’entretien, ainsi que la nomenclature budgétaire relative à ces programmes. Ainsi que la haute juridiction l’a constaté, les dépenses d’entretien antérieurement imputées sur les comptes d’affectation spéciale ont été reclassées comme elle le souhaitait sur le budget général. Par ailleurs sur ce dernier, les dépenses d’entretien seront, à compter du budget 2001, rassemblées sur deux chapitres seulement destinés, d’une part, à l’entretien courant et, d’autre part, à l’entretien préventif et aux travaux de réhabilitation. L’ENTRETIEN DU RÉSEAU ROUTIER NATIONAL 635 L’articulation de l’action de la direction des routes (DR) et de la direction de la sécurité et de la circulation routières (DSCR) La  observe que la fonction d’exploitation est éclatée entre la DR et la DSCR. Or, l’ajustement des répartitions de compétences entre la DR et la DSCR a résulté de réflexions engagées fin 1992 sur la déconcentration et la simplification administrative à la demande du Premier ministre, auxquelles les services déconcentrés ont été associés. Cet ajustement a été guidé en particulier par le souci d’une meilleure lisibilité par les services extérieurs des domaines d'intervention respectifs des deux directions. Le principe général est de confier à la DSCR la responsabilité et la prise en charge des tâches d’exploitation, à l’exception de la viabilité hivernale, de la gestion des équipements des tunnels et de l’éclairage public, la DR assurant, quant à elle, l’entretien du réseau routier national, patrimoine de l’État. La nouvelle répartition a pris effet le 1er janvier 1994 suivant le document joint en annexe technique. Chaque direction est chargée du financement tant en investissement qu’en fonctionnement des dépenses relevant de son domaine de compétence sauf deux exceptions : l’entretien courant et les opérations nouvelles. Il est exact qu’il peut être difficile d’identifier a priori et exhaustivement les interventions concrètes et donc les dépenses, qui relèvent soit de l’exploitation soit de celles de l’entretien. En effet, il peut exister une interdépendance opérationnelle entre les deux domaines. C’est pourquoi la mise en œuvre de la politique d’entretien et d’exploitation s’effectue à l’échelon déconcentré des DDE, qui coordonnent la remontée des besoins aux directions d’administration centrale et assurent la cohérence opérationnelle entre l’entretien et l’exploitation du réseau national dans le cadre des critères d’analyse techniques et économiques arrêtés de façon concertée au niveau central, y compris pour l’optimisation des moyens en personnel. Les moyens humains La  souligne la réduction des effectifs consacrés à l’entretien et l’exploitation de la route, qui pourrait  636 occasionner de réelles difficultés si le principe d’une implantation territoriale forte demeure. En effet, les effectifs d’agents d’exploitation ont été réduits de 6644 emplois depuis 1986. Cette réduction des effectifs a pu être assumée grâce aux efforts de modernisation et de réorganisation des services, par le développement de subdivisions spécialisées notamment. Mais ces efforts rencontrent aujourd’hui des limites, ainsi que le remarque la haute juridiction, d’autant plus que les réorganisations à mettre en œuvre devraient en priorité compenser la réduction de l’intensité du travail en période hivernale pour respecter, sauf dérogation justifiable, les temps de repos minimaux des agents. Une circulaire des directeurs de la DPS, de la DR et de la DSCR vient d’ailleurs de recommander aux services de respecter ces règles de temps de travail pour l’organisation de la viabilité hivernale. C’est dans ce contexte que la création de trente emplois d’agents d’exploitation des travaux publics de l’État est prévue dans le projet de loi de finances pour 2001. ! En conclusion, la politique de l’entretien routier, au sens large, y compris la sécurité de la route, est au cœur de la politique nationale des routes que mon département ministériel développe. Il s’agit à la fois de : - tenir compte de la décentralisation, de la déconcentration et de leur approfondissement ; - rechercher la cohérence des réseaux routiers par la diffusion d’un corps de doctrine technique adapté ainsi que par l’amélioration du dispositif d’écoute des usagers et de prise en compte de leurs besoins notamment en matière de sécurité ; - améliorer la conduite des projets et des processus de décision en cohérence avec les schémas de services et dans une logique de développement durable. L’ENTRETIEN DU RÉSEAU ROUTIER NATIONAL 637 3 Les subventions de l’État pour l’amélioration de l’habitat privé En 1996, dernière année pour laquelle des statistiques étaient disponibles lors de l’enquête, 12,6 millions de ménages occupaient en France un logement dont ils étaient propriétaires, cependant que 4,6 millions d’autres en louaient un à un bailleur privé. Depuis plus de vingt ans, deux dispositifs distincts de subventions de l’État pour l’amélioration de ce parc, que la Cour a déjà analysés dans son rapport public particulier de juin 1994136, coexistent selon qu’elles sont versées à des propriétaires bailleurs ou à des propriétaires qui occupent leur logement à titre de résidence principale : - les premiers peuvent prétendre à des subventions qu’attribue, sans conditions de ressources mais sous réserve qu’ils prennent l’engagement de louer le logement pendant dix ans, l’Agence nationale pour l’amélioration de l’habitat (ANAH), au moyen de crédits qui lui sont annuellement alloués par l’État ; - les propriétaires-occupants ou les usufruitiers dont les ressources sont inférieures à un certain montant peuvent obtenir des subventions de l’État, instaurées en 1977 pour le monde rural puis étendues à l’ensemble des propriétaires occupants, sous la dénomination de primes à l’amélioration de l’habitat (PAH). Inscrits au budget du logement, les crédit annuels de l’État sont passés d’un peu plus de 2 MdF en 1990 à 3 MdF (457,34 millions d’euros) en 2000, soit, pour cette dernière année, 2,2 MdF (335,38 millions d’euros) pour les subventions de l’ANAH, et 800 MF (121,95 M d’euros) pour la PAH, le nombre de dossiers déposés s’élevant respectivement à 61 000 et 70 000 en 1999. 136 Enquête sur le logement. I : les aides au logement dans le budget de l’État : 1980- 1993. LES SUBVENTIONS DE L’ÉTAT POUR L’AMÉLIORATION DE L’habitat… 639 La nouvelle enquête de la Juridiction, conduite auprès de vingt-neuf directions départementales de l’équipement et de vingt délégations locales de l’ANAH, fait ressortir que : - le niveau insuffisant de connaissance du parc privé et des besoins exprimés ne permet toujours pas de disposer des informations indispensables à la mise en œuvre efficace d’une politique à moyen terme d’aide aux propriétaires privés ; - les modalités d’attribution de ces aides restent peu lisibles et ne sont pas exemptes d’anomalies ; - outre l’évolution du parc et la multiplication des dispositifs d’aides, l’extension des allégements fiscaux mis en œuvre depuis quelques années pour les propriétaires privés, tant bailleurs qu’occupants, notamment l’abaissement du taux de TVA de 20,6 % à 5,5 % à compter du 15 septembre 1999 pour les travaux d’amélioration, de transformation, d’aménagement et d’entretien, éclairent désormais d’un jour nouveau ces dispositifs de subventions dont l’excessive complexité rend la gestion malaisée. La loi du 13 décembre 2000 relative à la solidarité et au renouvellement urbains prévoit implicitement que l’ANAH prendra en charge l’attribution de la PAH assurée jusqu’ici par les directions départementales de l’équipement. En tout état de cause, les Pouvoirs publics devraient s’assurer que ces dispositifs encouragent réellement l’amélioration du parc de logements privés et simplifier – tout en l’actualisant – la réglementation les régissant pour qu’ils puissent être gérés d’une manière rigoureuse. La Cour, qui a publié en juin 1994 un rapport particulier sur l’ensemble des aides au logement financées par le budget de l’État, a conduit une nouvelle enquête du début de 1999 à l’été 2000 sur la politique de subventions de l’État pour l’amélioration de l’habitat privé. Ces aides font l’objet de deux dispositifs distincts selon qu’elles sont versées à des propriétaires bailleurs ou à des propriétaires qui occupent leur logement à titre de résidence principale : - les premiers peuvent prétendre à des subventions accordées, sans conditions de ressources et moyennant un engagement de  640 location, aux bailleurs privés137 par l’Agence nationale pour l’amélioration de l’habitat (ANAH) créée à cette fin par une loi du 31 décembre 1970, puis dotée du statut d’établissement public administratif, au moyen de crédits qui lui sont annuellement attribués par l’État ; - les propriétaires-occupants ou les usufruitiers dont les ressources sont inférieures à un certain montant peuvent obtenir des subventions instaurées en 1977 puis fusionnées en 1979 avec les primes à l’amélioration de l’habitat rural, et alors étendues à l’ensemble des propriétaires occupants sous la dénomination de primes à l’amélioration de l’habitat (PAH). Selon l’enquête nationale logement de 1996, sur les 28,2 millions de logements que compte la France métropolitaine, 82,5 % sont des résidences principales138. Ce parc est majoritairement privé et occupé par ses propriétaires. Quant aux locataires, ils sont plus nombreux à occuper des logements loués par des bailleurs privés que par des bailleurs publics ou assimilés : Répartition des ménages par type d’occupation pour la résidence principale Type d’occupation Nombre (en millions) % Propriétaires 12,6 54,3 Locataires d’un local loué vide : - logement social (HLM, État, collectivités locales, SEM) - logements loi de 1948 - secteur libre 8,9 4,2 0,3 4,4 38,1 17,6 1,4 19,5 Autres locataires en meublés, sous-locataires, fermiers, métayers 0,4 1,6 Ménages logés gratuitement 1,4 6 TOTAL 23,3 100 Source : enquête-logement 1996 (chiffres et pourcentages arrondis). L’enjeu économique est appréciable : les travaux d’amélioration et de gros entretien, tous donneurs d’ordres confondus, s’élevaient à 174 MdF en 1998 pour les seules résidences principales, les 137 Sont désignées sous cette appellation les personnes physiques (ménages) ou morales (sociétés civiles immobilières notamment) qui mettent en location des logements leur appartenant, par opposition aux « bailleurs publics », constitués essentiellement d’offices ou de sociétés d’habitations à loyers modérés. 138 56 % d’entre elles sont des habitations individuelles. LES SUBVENTIONS DE L’ÉTAT POUR L’AMÉLIORATION DE L’habitat… 641 propriétaires occupants (129,9 MdF) et les bailleurs privés (24,4 MdF) en finançant près des neuf dixièmes. Les subventions accordées par l’État pour le financement de travaux effectués sur des immeubles existants par les seuls propriétaires privés, bailleurs et occupants, s’élèvent à environ 3 MdF, les dotations en loi de finances pour 2000 atteignant 2,2 MdF pour les subventions de l’ANAH et 800 MF pour les PAH. L’enquête de la Cour a été conduite auprès de vingt-neuf directions départementales de l’équipement (DDE)139 et de vingt délégations locales pour l’ANAH140. Elle fait ressortir que : - le niveau de connaissance du parc privé ainsi que des attentes et des besoins exprimés, ne permet pas de disposer des informations indispensables à la mise en œuvre efficace d’une politique à moyen terme d’aide aux propriétaires privés ; - les modalités d’attribution complexes de ces aides sont malaisément gérables et non exemptes d’anomalies ; - l’évolution du parc, la multiplication des dispositifs d’aides, l’extension des allégements fiscaux pour les propriétaires privés conduisent à s’interroger sur la pertinence du maintien de la politique actuelle de subventions de l’État pour l’amélioration de l’habitat privé. I. – La connaissance de l’habitat privé par l’État Alors même qu’une politique efficace d’aide aux propriétaires privés devrait reposer sur une analyse exhaustive de l’existant, le ministère chargé du logement, ses services déconcentrés et l’ANAH sont largement démunis d’instruments précis et actualisés tant de connaissance de l’état du parc privé que d’appréciation des besoins et des attentes de ses occupants. De ce fait, la politique d’amélioration de l’habitat privé manque d’objectifs clairs. 139 Corse-du-Sud, Haute-Corse, Alpes-Maritimes, Bouches-du-Rhône, Cantal, Eure-et-Loir, Finistère, Haute-Garonne, Hérault, Ille-et-Vilaine, Isère, Loir-et-Cher, Haute- Loire, Loiret, Maine-et-Loire, Meurthe-et-Moselle, Nord, Orne, Hautes-Pyrénées, Rhône, Paris, Seine-Maritime, Yvelines, Tarn-et-Garonne, Vendée, Essonne, Seine-Saint-Denis, Val-de-Marne. 140 Corse-du-Sud, Haute-Corse, Alpes-Maritimes, Bouches-du-Rhône, Finistère, Haute-Garonne, Hérault, Ille-et-Vilaine, Isère, Maine-et-Loire, Meurthe-et-Moselle, Hautes-Pyrénées, Rhône, Paris, Seine-Maritime, Yvelines, Tarn, Tarn-et-Garonne, Vendée, Essonne.  642 A. – Une connaissance insuffisante de l’habitat privé 1. – Les instruments de connaissance du parc a) Les données principales relatives à l’état du bâti sont issues des « enquêtes nationales logement » de l’INSEE, réalisées tous les quatre ou cinq ans, dont la plus récente, au moment de l’enquête de la Cour, se rapportait à l’année 1996. Ces enquêtes, effectuées sur un échantillon censé être représentatif du parc métropolitain, permettent de connaître la répartition des logements suivant leur taille, leur ancienneté, leur situation en fonction de l’environnement (urbain ou rural), leur type d’occupation (propriété ou location), la taille de la famille et ses revenus. En revanche, elles ne ventilent pas les données recueillies par région ou par département. Seules quelques villes et agglomérations (Paris, Lyon, Grenoble, Annecy) ont bénéficié d’un approfondissement spécifique de ces enquêtes. En outre, malgré l’existence d’une rubrique relative à l’opinion des ménages sur leurs conditions d’habitat (entretien de l’immeuble, sécurité, niveau de bruit), la description de la qualité des logements reste insuffisante pour connaître les attentes de leurs occupants. L’autre source principale de connaissances est le recensement général de la population qui apporte une information sur le parc de logements et ses occupants à différents échelons géographiques (France entière, région, département, agglomération, commune, quartier, îlot) et son évolution sur une période assez longue, l’homogénéité des informations et de leurs traitements permettant de disposer de séries statistiques fiables. Mais, outre l’inadaptation de certains regroupements de données à l’élaboration d’une cartographie précise de l’habitat privé, ces informations sont dépassées lorsqu’elles sont exploitées dans le cadre d’études ou d’analyses de besoins : ainsi les données disponibles au printemps 2000 dataient encore du recensement de 1990. La direction générale de l’urbanisme, de l’habitat et de la construction (DGUHC) au ministère chargé du logement déclare d’ailleurs en limiter l’usage au calcul de la clé théorique qui permet de répartir entre régions les enveloppes d’autorisations de programme pour la PAH. b) L’ANAH a une meilleure connaissance des locataires que des propriétaires et, en particulier, de ceux qui sont logés dans le parc privé social voire « très social », grâce notamment aux « programmes sociaux thématiques » (PST) créés pour aider les propriétaires LES SUBVENTIONS DE L’ÉTAT POUR L’AMÉLIORATION DE L’habitat… 643 bailleurs à réhabiliter leur logement et le louer à des personnes défavorisées au sens de l’article 1er de la loi du 31 mai 1990 visant à la mise en œuvre du droit au logement. Cependant, l’agence ne dispose pas de statistiques régulièrement actualisées sur le « profil » des locataires concernés par les types d’aides qu’elle attribue. Les informations disponibles sur les bailleurs privés portent sur le nombre des logements locatifs privés détenus par des particuliers, celui des bailleurs personnes physiques (1,6 million en 1996, dont 59 % ne louaient qu’un logement, 21 % deux, 12,5 % trois, 7,5 % quatre et plus), leur âge (les deux tiers ont plus de 50 ans) ou le niveau des loyers. Dans les années récentes, des études spécifiques sur le patrimoine locatif ont en outre mis en évidence que 41 % des logements ainsi détenus l’étaient par des propriétaires de quatre logements ou plus et permis de mieux connaître les déterminants de la décision des propriétaires d’effectuer des travaux. c) Ce défaut de connaissance du parc ne se limite pas au niveau central. Les seules données statistiques dont disposaient, au début de 2000, les DDE étaient les mêmes que celles de l’administration centrale, auxquelles s’ajoutaient les études « pré-opérationnelles » effectuées notamment dans le cadre des opérations programmées d’amélioration de l’habitat (OPAH)141, dont la qualité laisse souvent à désirer. Les DDE ne sont pas dès lors en mesure de décrire précisément les situations de vacance des logements privés, à l’exception de quelques-unes d’entre elles qui ont recours à des données spécifiques (comme celles collectées par EDF). Au demeurant, les DDE ne sont plus tenues de constituer des bases de données locales, le ministère chargé du logement n’exigeant plus de remontées statistiques systématiques. Seules six directions régionales de l’équipement (DRE) continuent en conséquence à transmettre ces informations. 2. – La politique d’études a) Au niveau national, la DGUHC n’a pas conduit une politique d’études qui puissent servir de base à la mise en place de dispositifs 141 L’OPAH est une procédure contractuelle associant les collectivités locales, l’État et l’ANAH, qui vise à requalifier des quartiers urbains ou des bourgs ruraux et à inciter les propriétaires bailleurs ou occupants à améliorer ou réhabiliter les logements.  644 contractuels, à la définition de priorités d’action ou à l’élaboration de politiques locales. En ce qui concerne l’habitat privé non locatif, hormis les enquêtes nationales sur le logement, la DGUHC n’a fait ainsi réaliser depuis 1994 que trois études sur les copropriétés en difficulté. Aucune étude ou enquête n’a été effectuée sur les demandeurs ou les bénéficiaires de la PAH, malgré l’ancienneté de ce dispositif dont les critères d’éligibilité ont peu évolué. Dès lors, cette direction ne dispose pas d’une méthodologie de repérage et de mise en cohérence des informations disponibles, même si elle a exposé à la Cour qu’elle entendait développer une démarche en ce sens sur le thème de l’insalubrité avec les services du ministère chargé de la santé et de l’action sociale. Force est néanmoins de constater qu’actuellement l’administration centrale n’a globalement qu’une connaissance très lacunaire du parc à améliorer. Jusqu’à une période très récente l’ANAH n’a pas eu non plus de politique claire en ce qui concerne les études à mener, sauf pour des sujets techniques tels que l’amiante ou le saturnisme. En témoignent la dispersion des thèmes traités, leur sujet très ponctuel et l’absence d’études sur des thèmes prioritaires, comme la vacance ou les copropriétés dégradées. Cette situation paraît résulter du processus de décision au sein de l’agence, la programmation et le lancement d’études ayant échappé jusqu’à présent à la compétence du comité de direction de cet établissement public. b) Au niveau local, la situation n’est guère différente. La connaissance par quelques DDE du profil des bénéficiaires des aides résulte essentiellement d’une initiative spontanée de leur part. Sur la période 1993-1997, rares dès lors sont les régions qui ont pu bénéficier d’analyses précises du marché locatif privé autres que celles portant sur une seule commune. Aucune étude n’a même été menée en Haute-Normandie et en Corse. En dépit de la sensibilité du thème de la vacance des logements, la majorité des délégations de l’ANAH interrogées ne disposent que d’un taux global de vacance pour le parc locatif dans leur département, généralement déterminé par le seul recensement de 1990, parfois par l’exploitation des fichiers d’EDF, sauf lorsque des estimations particulières ont été effectuées pour les études préalables à des OPAH. D’autres sujets, qui intéressent pourtant directement l’agence, n’ont pas fait l’objet d’études depuis 1993 alors même LES SUBVENTIONS DE L’ÉTAT POUR L’AMÉLIORATION DE L’habitat… 645 qu’elle les a placés parmi les premières priorités dans ses circulaires de programmation et ses programmes d’action, tels le soutien à l’activité du bâtiment ou l’accroissement de la sélectivité et de l’efficacité des aides. On peut s’interroger en outre sur l’exploitation que la direction de l’ANAH et ses délégations font de la plupart des études. Nombre de délégations semblent ignorer ou ne connaître que par ouï-dire les résultats de celles qu’a réalisées ou financées la direction technique de l’agence, même lorsqu’elles concernent directement leur circonscription. Les délégations ne disposent que des études préalables aux opérations contractuelles menées avec l’aide de l’agence : « études pré-opérationnelles » d’OPAH ou de PST, « études de diagnostic » des bassins d’habitat préalables à l’élaboration des programmes locaux de l’habitat. Or ces études pré-opérationnelles, censées justifier le besoin d’actions spécifiques sur un périmètre géographique, se contentent généralement de décrire sommairement le territoire concerné et n’abordent que très succinctement les questions relatives à l’état du bâti. Au demeurant, elles sont très fréquemment réalisées par les opérateurs chargés d’animer les OPAH, notamment les organismes de groupage, voire des fédérations d’entreprises du bâtiment. Les DDE ne prennent quant à elles qu’exceptionnellement l’initiative d’engager ou de commander d’autres études, enquêtes ou estimations, partielles ou globales, de l’état du parc. Dans ces conditions, les délégations de l’ANAH et les DDE ne disposent que rarement de données précises sur l’état physique des logements privés d’un secteur et ignorent dans quelle mesure l’intervention de l’État à leur propos a été décisive et adaptée aux besoins. Au total, tant à l’administration centrale du ministère du logement que dans les DDE, la connaissance du parc privé est diffuse, partielle, empirique et de qualité insuffisante. Cette situation contraste avec la connaissance qu’a le ministère de l’état du parc locatif social. La Cour soulignait pourtant déjà en 1994 que « les besoins réels n’étaient pas toujours objectivement pris en considération » et recommandait d’en « procéder à un inventaire plus complet ». Si la création de la DGUHC par fusion, en mars 1998, de la direction de l’habitat et de la construction et de la direction de l’aménagement foncier et de l’urbanisme s’est accompagnée de celle d’une sous-  646 direction de l’observation et des études, chargée notamment de mieux mobiliser les connaissances nécessaires à l’administration centrale pour définir ses priorités, le constat fait en 1994 demeure d’actualité six ans plus tard. B. – Une appréciation incomplète des attentes en matière d’amélioration des logements Les problèmes de l’habitat ancien ne peuvent plus être analysés sous le seul angle des indicateurs actuellement retenus par les services instructeurs des aides. Les informations disponibles sur les caractéristiques des logements se fondent en effet sur des critères anciens et non réévalués. a) La notion de « confort » telle qu’exploitée par l’INSEE résulte des normes prévues par la loi du 12 juillet 1967 relative à l’amélioration de l’habitat et définies par son décret d’application du 9 novembre 1968. Elles se résument à l’existence d’une salle d’eau, de WC et de chauffage central ainsi qu’à l’exigence d’un réseau d’évacuation des eaux usées préservant le réseau de distribution d’eau. Le défaut d’un de ces indicateurs, notamment l’absence de chauffage central, quelle que soit la région, ne rend pourtant pas compte, en soi, d’un besoin avéré d’amélioration du logement justifiant une demande de subvention. Ces normes minimales de confort, qui datent de plus de trente ans, n’apparaissent donc plus comme des références appropriées pouvant fonder des actions d’amélioration des logements. Elles ne rendent plus compte des caractéristiques actuelles de ceux-ci et ignorent l’évolution de la demande, en ce qui concerne notamment l’isolation thermique et acoustique, le renouvellement de l’air, le logement des personnes âgées ou les copropriétés. L’obsolescence des indicateurs dévalorise la notion d’« amélioration » de l’habitat, dans la mesure où celle-ci décrit des opérations qui améliorent des logements sur quelques points seulement (création d’une douche par exemple), sans que le logement dans son ensemble atteigne un niveau global acceptable d’habitabilité. La Cour relevait déjà en 1994 que « les chiffres disponibles (en matière de travaux d’amélioration) mélangent des interventions ponctuelles limitées et de véritables modernisations complètes de logements ». « En cas de travaux sur parties communes, ils comptent LES SUBVENTIONS DE L’ÉTAT POUR L’AMÉLIORATION DE L’habitat… 647 comme améliorés tous les logements de l’immeuble, même si la plupart ou même tous n’ont pas été individuellement modernisés ». La PAH permet ainsi à des propriétaires occupants de financer des travaux d’amélioration ponctuelle sur un bâti de mauvaise qualité générale, dans la mesure où l’amélioration du confort, au sens de la loi de 1967, est appréciée au regard des travaux entrepris de manière isolée et non pas globalement. b) Les normes en matière de logement varient actuellement selon la politique considérée. Trois réglementations sont en effet concernées : celle des normes du confort et de l’ancien figurant dans le code de la construction et de l’habitat, celle des seuils d’insalubrité prévus par le code de la santé publique, celle des normes minimales de confort des logements ouvrant droit au versement des aides personnelles au logement retenues par le code de la sécurité sociale. On constate ainsi un « brouillage » de la notion d’amélioration du logement, laquelle ne peut plus aujourd’hui se limiter à la définition d’un seuil minimal de confort au sens de la loi de 1967. En outre, lorsque les indicateurs techniques d’appréciation du niveau d’habitabilité d’un logement ont fait l’objet d’une actualisation, ils l’ont été de manière disparate et non coordonnée par les différentes administrations. Ainsi la loi du 23 décembre 1986 tendant à favoriser l’investissement locatif, l’accession à la propriété de logements sociaux et le développement de l’offre foncière dispose que les locaux vacants à compter de sa promulgation doivent satisfaire à des normes minimales de confort et d’habitabilité plus exigeantes que celles issues de la loi de 1967 mais son champ se limite au parc locatif. La notion significative paraît aujourd’hui être plutôt celle de « logement décent », qui devrait donner lieu à une nomenclature cohérente de normes dans les différents codes. c) Les problèmes actuels de l’habitat ancien sont, de fait, sousestimés. Il en est notamment ainsi des copropriétés dégradées. Dans certains départements très urbanisés, ce problème se pose cependant avec acuité et quelques DDE ont commencé à l’étudier récemment (Bouches-du-Rhône, Seine-Saint-Denis, Val-de-Marne). Il reste complètement ignoré dans d’autres départements, comme l’Eure-et- Loir, le Loir-et-Cher, le Loiret ou le Nord. En outre, la connaissance des attentes des occupants en matière de qualité du logement reste parcellaire : ce n’est qu’en 1996 que l’enquête-logement a intégré,  648 dans ses questionnaires, des éléments plus qualitatifs comme le sentiment d’inconfort dû à la fréquence des bruits le jour et la nuit. L’ANAH ignore au total l’importance et la localisation des nouveaux besoins. C. – Une politique dépourvue d’objectifs clairs 1. – La définition des priorités Les priorités de la politique d’amélioration sont fixées par des circulaires du ministère chargé du logement et de l’ANAH. La DGUHC adresse chaque année aux préfets de région, aux DRE et aux DDE une « circulaire de programmation » relative à la mise en œuvre de la politique du logement et à la programmation des financements aidés de l’État et une circulaire relative à la programmation des crédits d’études dans le domaine de l’habitat (OPAH sur les quartiers dégradés, PST). Ces textes fixent en principe le cadre de l’harmonisation des politiques du ministère chargé du logement et de l’ANAH à laquelle l’État demande depuis 1994 d’adresser à ses délégués départementaux une circulaire distincte pour fixer les modalités d’utilisation des crédits qu’elle attribue. Les aides à l’habitat privé, notamment la PAH, ne sont toutefois que très marginalement évoquées dans la circulaire de l’État, sauf ponctuellement comme les actions contre l’amiante et le plomb mentionnées dans la circulaire pour 1999. En outre, le caractère annuel des circulaires de programmation ne favorise pas la définition d’objectifs de moyen terme. La circulaire de l’ANAH comporte entre six et huit priorités qui ne sont pas assorties d’objectifs chiffrés, même indicatifs, à court ou moyen terme. Au surplus, leur rang change presque chaque année. 2. – Les moyens alloués et les objectifs poursuivis L’existence d’un pourcentage résiduel de logements identifiés comme sans confort est encore aujourd’hui un argument avancé par le ministère pour justifier le maintien, voire l’augmentation, des crédits destinés aux aides à l’amélioration des logements privés. Or, bien que les dépenses annuelles de l’État relatives à ces aides soient passées LES SUBVENTIONS DE L’ÉTAT POUR L’AMÉLIORATION DE L’habitat… 649 d’un peu plus de 2 MdF en 1990 à 3 MdF en 2000, la part des logements disposant des éléments de confort de base n’a progressé que marginalement. Autorisations de programme inscrites en loi de finances initiale en millions de francs Année 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 PAH 450 400 600 601 605 600 800 815,5 800 Subventions de l’ANAH 1 859 2 260 2 260 2 475 2 210 2 215 2 200 2 200 2 200 TOTAL 2 309 2660 2 860 3 076 2 815 2 815 3 000 3 015,5 3 000 Source : budgets votés, chapitre 65-48 « construction et amélioration de l’habitat », article 80 « Amélioration de logements par les propriétaires occupants » et chapitre 65-48, article 90 « Agence nationale pour l’amélioration de l’habitat. Subvention d’investissement », du budget du logement. Pour la PAH, le montant des autorisations de programme inscrit en loi de finances initiale a doublé sur la période, en passant de 400 MF en 1993 à 800 MF en 2000. L’évolution des crédits inscrits ne résulte pas d’une analyse précise du nombre potentiel de bénéficiaires, qui diminue mécaniquement en raison de l’absence de revalorisation depuis 1993 des plafonds de ressources, mais plutôt d’une volonté d’affichage du ministère. Dépenses sur crédits de paiement en millions de francs Année 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 PAH 488,7 509,4 617,5 647,7 596,4 577 666,3 726,3 Subventions de ANAH 1 525,0 2 038,0 2 231,0 2 109,0 2 160,0 2 220,0 2 083,0 2 140,0 TOTAL 2 013,7 2 547,4 2 848,5 2 756,7 2 756,4 2 797 2 749,3 2 866,3 Source : Agence comptable centrale du Trésor. Pour le PAH, les chiffres correspondent aux dépenses payées sur le chapitre 44-91 « encouragement à la construction immobilière », article 50 : « amélioration de l’habitat rural », du budget des charges communes. L’utilisation des dotations versées par l’État à l’ANAH est restée pratiquement stable depuis 1994, autour de 2,2 MdF. Pour la PAH, les dépenses ont augmenté à nouveau fortement depuis 1998. Les commissions départementales d’amélioration de l’habitat ont agréé plus de 400 000 dossiers de subventions de l’ANAH depuis 1992, représentant une dépense cumulée de plus de 16 MdF sur la période. Plus de 520 000 PAH ont été attribuées depuis 1992 pour une dépense cumulée de plus de 4,8 MdF.  650 Nombre de subventions accordées et montant moyen Année 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 TOTAL Nombre de PAH accordées 52 276 60 802 68 771 55 909 72 510 66 623 69 419 74 872 521 182 Montant moyen (en F) 10 693 10 641 10 600 10 571 10 578 10 777 10 977 10 932 Nombre de dossiers ANAH agréés 46 640 52 570 54 170 52 210 48 550 48 600 50 600 54 250 407 590 Montant moyen d’une subvention de l’ANAH 32 700 38 770 41 185 40 395 44 490 45 680 41 170 39 450 Sources : ANAH, DGUHC. S’agissant de l’ANAH, les moyennes indiquées ne doivent pas occulter la grande hétérogénéité des subventions allouées : en 1999 33 000 F en secteur diffus, mais près de 200 000 F pour les opérations effectuées en PST. II. – Les instruments de la politique de subventions de l’État aux propriétaires privés La pérennisation de modes d’intervention définis au cours des années 70 a conduit à gérer de façon séparée deux dispositifs parallèles d’aide aux propriétaires, fondés sur une réglementation peu lisible et des circuits financiers parfois singuliers. A. – Une politique d’aide aux propriétaires occupants inéquitable D’une grande complexité, la réglementation relative à la PAH résulte d’une sédimentation progressive de textes hétéroclites et parfois contradictoires entre eux. a) Les travaux éligibles à la PAH sont fixés par un arrêté du 16 février 1990 qui distingue quatre grands types de travaux : amélioration de la sécurité, de la salubrité et de l’équipement du logement ou de l’immeuble ; économie d’énergie dans les logements ; accessibilité de l’immeuble ou du logement, adaptation du logement aux personnes handicapées physiques ; adaptation du logement aux besoins des travailleurs manuels appelés à travailler la nuit. LES SUBVENTIONS DE L’ÉTAT POUR L’AMÉLIORATION DE L’habitat… 651 Une telle typologie conduit à ne subventionner les travaux d’insonorisation que pour les handicapés ou travailleurs censés travailler la nuit Les taux de subventions sont de même différents, pour des travaux identiques142, selon que les travaux sont effectués pour une personne titulaire d’une carte d’invalidité ou pour une personne âgée à mobilité réduite. Pas moins de neuf situations différentes de taux et de plafonds de dépenses peuvent être identifiées aujourd’hui, auxquelles s’ajoute la possibilité introduite en 1987 à titre expérimental dans une quinzaine de départements de nouvelles conditions d’attribution de la prime : Modalités d’octroi de la PAH Nature des travaux Plafond de ressources inférieur à … Taux de subvention Plafond de travaux Montant maximum de la prime Amélioration hors OPAH 70 % PAP143 20 % 70 000 F 14 000 F Amélioration en OPAH 70 % PAP 25 % 70 000 F 17 500 F Amélioration en ZRIP144 70 % PAP 20 % 85 000 F 17 000 F travaux dans des copropriétés dégradées en OPAH145 70 % PAP 60 % PAP 25 % 35% ou 40%) 85 000 F 85 000 F 21 250 F 29 750 F (ou 34 000 F Accessibilité et adaptation du logement aux personnes handicapées 100 % PAP 50 % 40 000 F 20 000 F Adaptation du logement aux besoins des travailleurs manuels travaillant la nuit 100 % PAP 50 % 28 000 F 14 000 F Suivi d'insalubrité 100 % PAP 50 % 70 000 F 35 000 F travaux sur les parties communes d'un immeuble en copropriété et faisant l'objet d'un plan de sauvegarde146 Pas de conditions de ressources 50 % Pas de plafond Pas de maximum 142 Comme l’installation d’une main courante ou l’élargissement des circulations. 143 Prêts d’accession à la propriété. 144 Zone rurale d’intervention prioritaire. 145 La majoration de 5 points du taux de la prime (pour la porter à 40 %) n’est qu’une faculté laissée à l’appréciation des préfets. Elle ne peut intervenir que si une collectivité décide de compléter la prime de l’État à hauteur de 5 points également (arrêté du 20 janvier 1997). 146 Décret du 8 février 2000, mettant en œuvre les décisions prises par le comité interministériel des villes du 14 décembre 1999.  652 La qualification de la nature des travaux par les agents instructeurs influe dès lors de manière importante sur la détermination du montant de la prime. Les primes pour travaux d’accessibilité et d’adaptation du logement aux personnes handicapées physiques ou aux besoins des travailleurs de nuit peuvent se cumuler avec la PAH pour travaux d’amélioration du logement, sous réserve qu’il s’agisse de travaux de nature différente et que les primes respectent chacune leurs conditions de plafonds et de taux. En revanche, la réglementation n’a prévu aucun plafonnement de cumul de la PAH avec des aides qui étaient encore récemment ou sont aujourd’hui fréquemment mobilisées en même temps : prêts conventionnés acquisition-amélioration, prêts et aides à l’amélioration de l’habitat accordées par les caisses d’allocations familiales, les caisses de retraite ou les collectivités locales. b) L’assiette des ressources prises en compte pour l’octroi de la PAH est la somme des revenus nets imposables de l’ensemble des occupants du logement de l’année n-2. Or le revenu net imposable peut avoir subi des minorations importantes du fait de déficits au titre d’une entreprise industrielle, commerciale ou artisanale, d’une profession non commerciale ou d’une exploitation agricole, ou de revenus fonciers. Les reports de déficit peuvent même entraîner une absence de revenu fiscal pendant plusieurs années et permettre à des membres de professions commerciales ou libérales de solliciter l’aide de l’État pour des travaux dans leur résidence principale. La base « revenu net global » peut également favoriser des propriétaires bénéficiant à ce titre des dispositions fiscales favorables qui minorent le revenu ou créent un déficit s’imputant sur le revenu global, comme celles résultant des amortissements « Périssol » ou « Besson ». Ainsi un propriétaire bailleur multipropriétaire peut n’avoir qu’un très faible revenu net imposable et bénéficier d’une PAH pour sa propre résidence principale. Les abattements dont bénéficient certaines catégories de contribuables influent aussi sur les comparaisons de revenus : à situation identique, un couple de retraités âgés de plus de 65 ans peut, en raison des abattements spécifiques dont il bénéficie, avoir un revenu brut supérieur de 25 % à un couple plus jeune tout en étant éligible à la PAH. La seule indication du revenu net imposable des occupants du logement - a fortiori celui de l’exercice n-2 - ne permet donc pas LES SUBVENTIONS DE L’ÉTAT POUR L’AMÉLIORATION DE L’habitat… 653 d’établir qu’un propriétaire a besoin d’une aide pour effectuer des travaux dans sa résidence principale. Le « revenu fiscal de référence », plus proche des ressources réelles que le revenu imposable net global, est déjà utilisé pour de nombreuses aides gérées par le ministère de l’emploi et de la solidarité. c) Les plafonds varient selon que le demandeur exerce ou non une activité professionnelle et, lorsqu’il est marié, selon que son conjoint perçoit ou non une rémunération supérieure à douze fois la base mensuelle des allocations familiales. En revanche, le plafond de ressources est identique pour un jeune ménage147 et un ménage de quatre personnes. Ces dispositions, jointes à l’absence de revalorisation des barèmes depuis 1993, créent des situations inéquitables, comme le montrent les exemples suivants : Exemple 1 : M. et Mme X…, mariés depuis 10 ans, sans enfant, sont propriétaires occupants dans une copropriété qui a voté des travaux de réfection de toiture. Ils résident dans le Val-de-Marne. Ils ont perçu au cours de l’année n-2 les revenus nets suivants : M. X… : 87 000 F ; Mme X… : 22 000 F, soit 9 083 F/mois à eux deux. Leur revenu imposable net imposable, (après abattements de 10 % et 20 %) est de (87 000 + 22 000)* 0,8*0,9 = 78 480 F. Mme X… ayant des ressources personnelles inférieures à la base annuelle BMAF (25 302 F au 31-12-1999), le ménage relève de la catégorie « 2 personnes - conjoint inactif ». Le plafond d’éligibilité à la PAH est en ce cas de 74 953 F en région parisienne. M. et Mme X… ne peuvent prétendre à la PAH. M. et Mme Y… sont voisins de M. et Mme X…. Ils ont les mêmes travaux de copropriété à financer pour la même quote-part. Ils ont perçu en n-2 les revenus suivants : M. Y… : 87 000 F (il a le même emploi que M. X…). Mme Y… : 40 000 F, soit un revenu imposable net de (87 000 + 40 000)*0,8*0,9 = 91 440 F (supérieur de 16,5 % à celui de M. et Mme X …). Mais les deux conjoints sont classés dans le catégorie « 2 personnes-conjoint actif ». Le plafond d’éligibilité à la PAH est de 92 939 F en région parisienne. M. et Mme Y… peuvent prétendre à la PAH. 147« Couple marié depuis moins de 5 ans dont la somme des âges révolus des deux conjoints le composant est au plus égale à 55 ans » (arrêté du 31 décembre 1980).  654 Exemple 2 : M. et Mme Z, âgés respectivement de 23 et 21 ans, sans enfant à charge, sont voisins des X… et des Y… Ils ont le même nombre de millièmes et ont engagé les mêmes travaux. Leurs revenus annuels sont très supérieurs à ceux de leurs voisins. M. Z… : 100 000 F ; Mme Z… : 80 000 F (soit 15 000 F/mois à eux deux). Leur revenu net est donc de 180 000*0,8*0,9 = 129 600 F. Le barème applicable aux « jeunes ménages » est celui des ménages de « 4 personnes - conjoint actif », soit 130 330 F. M. et Mme Z… peuvent prétendre à la PAH bien qu’ils aient des revenus supérieurs de 65 % à ceux des époux X… qui, eux, ne peuvent y prétendre. Il est difficilement compréhensible que la distinction entre « ménage-conjoint actif » et « ménage conjoint-inactif » soit toujours appliquée pour la détermination de l’éligibilité à la PAH alors qu’elle a été supprimée pour les plafonds de ressources imposables pris en compte pour les prêts locatifs aidés. En outre, l’assimilation des personnes vivant maritalement aux personnes mariées, appliquée en matière de prêts aidés de l’État, ne l’est pas en matière de PAH, deux personnes vivant maritalement et qui travaillent toutes deux voyant leurs revenus comparés au barème correspondant à un ménage de deux personnes dont l’un des conjoints est inactif. B. – Une politique d’aide aux propriétaires bailleurs manquant de lisibilité Créée par la loi de finances pour 1971, l’Agence nationale pour l’amélioration de l’habitat (ANAH) a ultérieurement été dotée du statut d’établissement public administratif. Elle a reçu le produit de la taxe additionnelle au droit de bail (TADB) jusqu’en 1988, date à laquelle celle-ci a été budgétisée, l’État versant en contrepartie une subvention d’intervention à l’ANAH pour l’attribution des aides aux propriétaires bailleurs redevables de la TADB. Présidé par une personnalité indépendante nommée par décret, son conseil d’administration, au sein duquel les Pouvoirs publics sont LES SUBVENTIONS DE L’ÉTAT POUR L’AMÉLIORATION DE L’habitat… 655 minoritaires, est composé majoritairement de représentants des propriétaires bailleurs, des locataires et du crédit foncier de France ainsi que de personnalités qualifiées. En principe, il arrête la politique suivie, notamment les règles d’attribution des subventions. a) L’ANAH se compose d’une direction nationale située à Paris, ainsi que d’un réseau de délégués inter-régionaux, régionaux et départementaux ; ces derniers instruisent les dossiers qu’une « commission d’amélioration de l’habitat », dans chaque département, se contente généralement d’entériner, bien que les intérêts publics soient actuellement minoritaires en son sein. Cette commission donne en outre son avis sur la répartition des crédits entre secteurs, ainsi que sur les projets de conventions d’OPAH et de PST. Il n’est pas aisé de définir le périmètre de l’agence car son réseau reste très intriqué dans les services déconcentrés du ministère de l’équipement. Les délégations départementales de l’ANAH, fonctionnellement placées sous l’autorité du directeur de l’agence, sont localisées dans les DDE et en réalité dirigées par le directeur de la DDE de rattachement, supérieur hiérarchique du délégué de l’ANAH lui-même fonctionnaire du ministère de l’équipement. Sans être en mesure d’en communiquer les effectifs précis, la direction du personnel et des services du ministère déclare évaluer à « environ 400 agents » les personnels des DDE travaillant pour le compte de l’ANAH. L’autonomie d’une agence qui dispose d’un budget provenant exclusivement de l’État, de délégués locaux et d’agents instructeurs sur lesquels elle n’a aucun véritable pouvoir hiérarchique et de moyens mis à sa disposition par les DDE, le tout sans encadrement juridique, est dans une large mesure une fiction. Ni l’ANAH, ni la DGUHC ne connaissent en conséquence le coût analytique des prestations assurées par l’agence. Une telle situation est d’autant plus regrettable que la loi n° 2000-1208 du 13 décembre 2000 relative à la solidarité et au renouvellement urbain prévoit le transfert à l’ANAH de la gestion de l’ensemble des dispositifs de subventions aux propriétaires privés. b) Les travaux subventionnés par l’agence sont assez voisins de ceux que couvre la PAH : amélioration de l’habitat en matière de sécurité, de salubrité ou d'équipement de l’immeuble ou du logement,  656 économies d'énergie, isolation acoustique, accessibilité ou adaptation aux personnes handicapées. Un peu moins nombreux que pour la PAH, les taux de subventions sont fixés, pour certaines opérations, à l’intérieur d’une fourchette. Pas plus que pour l